viernes, 18 de octubre de 2013

Eficacia de las sentencias no firmes que anulan planes urbanísticos


Tradicionalmente se ha entendido que una sentencia contencioso-administrativa, al haber sido recurrida, no es firme, por lo que los actos y convenios de naturaleza administrativa que puedan resultar afectados por la Sentencia siguen gozando de presunción de validez y ejecutividad (arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992 y 91 y 104 LJCA).

En este sentido se manifiesta, por ejemplo, contemplando un supuesto de aprobación definitiva de una Modificación Puntual estando anulada la revisión por sentencia recurrida en casación, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 29 de noviembre de 2001 (RJCA 2002\130). La Comisión de Urbanismo de Gerona acordó la suspensión de la tramitación de la modificación del plan general de ordenación de Palamós, supeditando el desarrollo del suelo urbanizable programado de ciertos sectores de Palamós, a que existiera pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre el recurso de casación interpuesto contra la anulación de la modificación por el TSJ de Cataluña, puesto que el Plan sigue vigente en tanto la sentencia no sea firme y la Ley exige que se proceda con la tramitación.

En esta misma línea, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 11 de abril de 2013 (Recurso ordinario  nº 441/2008) expone que “El efecto, conocido como de cascada, que la anulación de una disposición general acarrea sobre todas aquellas de rango inferior es especialmente notorio en materia de planeamiento, dado el principio de escalonamiento en que los instrumentos de planeamiento se articulan en la normativa urbanística. Además, las declaraciones de nulidad efectuadas por las sentencias de la sección Tercera de esta Sala vienen referidas no sólo al POUM del municipio de Girona, sino también al plan especial de mejora urbana (PEMU) que sirve de inmediato soporte al proyecto causa de la expropiación cuyo justiprecio se cuestiona. Pero como acontece que, como más arriba sido señalado, tales sentencias de esta Sala de lo contencioso administrativo recurridas en casación ante el Tribunal Supremo, no han alcanzado firmeza, los instrumentos de planeamiento que por ellas se anulaban continúan siendo válidos y eficaces. Sin que el argumentario de la recurrente sobre los efectos inter partes de los pronunciamientos jurisdiccionales aunque los mismos no hayan alcanzado firmeza sea en este caso atendible, al tratarse el objeto del presente recurso de un acto de naturaleza jurídica distinta a aquellos objeto de los otros citados recursos”.

Este criterio llevó, por ejemplo, en Madrid, a continuar con el desarrollo del Plan General, a pesar de una sentencia anulatoria, hasta que la sentencia fue firme.

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 26 de junio de 2013 (JUR\2013\230807, Recurso de Casación núm. 1741/2011, Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde) revisa esta doctrina en el siguiente sentido.

En primer lugar, por la necesaria coherencia del mismo Tribunal al resolver la misma cuestión. Así nos dice que “el hecho de que las anteriores sentencia de la Sala de instancia no fueran firmes al momento de dictarse la ahora recurrida no eximía a ésta, por el principio de unidad de doctrina e igualdad en la interpretación del derecho, --- como acertadamente declara el Tribunal a quo ---, de seguir el mismo criterio y resolver la cuestión teniendo en cuenta lo declarando en sentencias anteriores. En este sentido, es jurisprudencia consolidada de la Sala que aun careciendo de firmeza la sentencia que anula la disposición, como es un instrumento de ordenación, nada impide que la propia Sala de instancia anule también, en coherencia con aquélla, los planes conectados y derivados o aquellos actos que traigan su causa en la disposición anulada, en razón de que sobre el nuevo acuerdo se proyectan y trascienden los vicios de nulidad apreciados en la primera sentencia. A esta conclusión conducen la necesidad de coherencia de las resoluciones judiciales que abordan cuestiones idénticas o sustancialmente iguales, y, en definitiva, el principio de seguridad jurídica. Pueden verse en este sentido nuestras sentencias de 20 de noviembre de 2009 ( RJ 2010, 1808 ) (casación 4917/2005 ), 17 de septiembre de 2009 ( RJ 2010, 822 ) (casación 4924/2005 ), 29 de abril de 2009 ( RJ 2009, 5144 ) (casación 157/2005 ), 24 de septiembre de 2008 ( RJ 2008, 7139 ) (casación 4180/2004 ), 12 de junio de 2007 ( RJ 2007, 3416 ) (casación 7487/2003 ) y 16 de diciembre del 2010 ( RJ 2010, 9106 ) (casación 4451/2006 ), y la más reciente de 22 de noviembre de 2012, (casación 1562/2010 )”.

No es algo nuevo. Pero ello implica que exista un nuevo recurso contencioso-administrativo y a la nueva sentencia, en todo caso, se le aplicarían las salvedades que correspondan mientras no sea firme.

Más relevante es lo que esta Sentencia nos dice sobre los efectos de las sentencias no firmes declarativas de la nulidad de un instrumento de planeamiento urbanístico:

“Por lo demás, es oportuno recordar también alguna de las consideraciones que expusimos en la sentencia de 24 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4180/2004) sobre los casos de anulaciones de disposiciones generales pendientes de recurso para los que hubiesen sido parte en el proceso originario, en la que dijimos:
" (...) Los efectos de las sentencias estimatorias, como se infiere de lo dispuesto en el artículo 72 de la LJCA, son diferentes según se trate de sentencias que acogen pretensiones de anulación o de plena jurisdicción. La divergencia de efectos se concreta en los apartados 2 y  3 del citado artículo 72 de la LJCA. En el caso de las sentencias estimatorias de anulación (...) "la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las partes afectadas"(artículo 72.2LJCA) [...] Por tanto, los esfuerzos argumentales que realiza la parte recurrente sobre la necesidad de firmeza de la sentencia anulatoria no resultan de aplicación al primer inciso del artículo 72.2 de la LJCA en los términos expuestos. Téngase en cuenta que la firmeza constituye un requisito referido, a los incisos segundo y tercero del citado artículo 72.2, sobre los efectos "erga omnes" de la sentencia estimatoria de recursos interpuestos contra disposiciones generales o en relación con los efectos de la nulidad de un acto administrativo que se proyecten sobre una pluralidad indeterminada de personas, y ello por elementales razones de publicidad de las normas y por la exigencia de la seguridad jurídica. No así, insistimos, respecto de las partes afectadas que, además, fueron partes procesales en el recurso que concluyó en la nulidad del Decreto de tanta cita. (...) La Sentencia impugnada, en consecuencia, no lesiona lo dispuesto en el  artículo 72.2de nuestra Ley Jurisdiccional, cuya vulneración se aduce, (...)".
En definitiva, aunque la sentencia que declare la nulidad de un instrumento de planeamiento haya sido recurrida en casación y, por tanto, no sea firme, produce sus efectos entre las partes que han intervenido en el proceso anulatorio”.

La Sentencia que se cita es la del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) de 24 de septiembre de 2008 (RJ\2008\7139, Recurso de Casación núm. 4180/2004, Ponente Excma. Sra. Dña. Pilar Teso Gamella) efectivamente dice lo que cita y entrecomilla la nueva sentencia, pero en realidad está diciendo algo distinto, más cercano al primer punto expuesto (coherencia entre las resoluciones del mismo Tribunal) que a la ejecutividad inmediata de sentencias no firmes. Así, aclara luego que “La solución contraria que se alcanzaría con la tesis sostenida por la Administración recurrente hubiera determinado que la misma Sala de instancia que anula el Decreto….., posteriormente declarara la aplicación del Decreto ya anulado al caso mediante la estimación de los correspondientes recursos interpuestos contra la concesión de licencias solicitadas antes de su entrada en vigor, privando, de esta manera, de efectos y trascendencia alguna a la nulidad acordada judicialmente. En consecuencia, la Sentencia recurrida se ha limitado a sostener, por razones de coherencia y seguridad jurídica, la línea de razonamiento alcanzada en los pronunciamientos anteriores, estableciendo el alcance y trascendencia debida de sus Sentencias anteriores”.

Por lo pronto, aunque sirve de poco discutir lo que dice el Supremo, la verdad es que se equivoca al citar la norma. El Art. 72.2 LJCA no habla de “partes afectadas”, dice “personas afectadas”, lo que es coherente con lo que dice después sobre la sentencia firme. No hay una diferencia entre la primera frase (partes) y la segunda (efectos generales). Parece mentira que una doctrina del Tribunal Supremo se construya sobre la base de una cita incorrecta. Además, esta doctrina se contradice con lo que luego viene a decir el Art. 73 LJCA (mientras la sentencia no es firme, los actos se pueden seguir dictando en aplicación de la disposición anulada). 

Otra decepción con la técnica jurídica de nuestro Tribunal Supremo pero sin duda una doctrina a tener en cuenta.



Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

3 comentarios:

  1. ¿Conocen algun artículo doctrinal o otras Sentencias contrarias a esta interpretación del Tribunal Supremo?

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    1. Perdón, sí la hay, la Sentencia de 30/01/2014 que cito más adelante.

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  2. Finalmente, el propio Tribunal Supremo ha rectificado. Pues bien, la Sentencia del Supremo de 30 enero 2014 (Rec. 3045/2011) viene a dar libertad a la Administración para acatar o no el criterio de la sentencia no firme (ejecutar o no el plan anulado), pero no al Tribunal que dictó la sentencia no firme, que sigue vinculado por su doctrina (salvo que motivadamente se aparte de la misma):





    B) La sentencia ahora impugnada EDJ 2011/61086 aduce, en defensa del planteamiento que acoge, la falta de firmeza de su resolución anterior, en primer lugar; asimismo, resalta que ésta última se dictó en fecha posterior a la de la Orden 3027/2009; y, en fin, recalca igualmente que la modificación puntual no sustancial "no nace inmediatamente a consecuencia de aquel Reglamento anulado". Estas son las tres razones sobre las que gravita su criterio que ahora hemos de ponderar desde la específica perspectiva que al respecto proporcionan los artículos 72.2 y 73 de la Ley Jurisdiccional.



    a) En relación con la falta de firmeza de la resolución judicial anulatoria del reglamento, la determinación de cuyas consecuencias a decir verdad resulta la cuestión primordial que ahora hemos de esclarecer, hemos de comenzar destacando ante todo justamente que el Decreto 92/2008 constituye en efecto una disposición de carácter general.



    Sentada esta premisa, indica el recurso de casación que, siendo ello así, no procede esperar a la firmeza de la anulación de una disposición general para que la anulación produzca efectos entre las partes afectadas y que dichos efectos se producen desde que la indicada anulación tiene lugar.



    - Pese a que en alguna ocasión de alguna de nuestras sentencias habría podido deducirse esta doctrina que el propio recurso se cuida de recordar a partir del tenor del artículo 72.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, hemos de comenzar ahora indicando que en sí misma considerada no procede acoger esta argumentación que por tanto procede rectificar.



    A la Administración -que indudablemente siempre resulta afectada por la anulación de un reglamento propio (o, en su caso, de un instrumento de planeamiento propio, que es también una disposición de carácter general)- no le es exigible que venga obligada a aplicar de forma inexorable una resolución carente de firmeza en punto a las resoluciones que deba dictar en aplicación de dicho reglamento y le es dable esperar a que la dictada resolución adquiera firmeza a tal efecto.



    Es cuestión que queda a expensas de su propia valoración. Y del mismo modo que puede, evidentemente, enderezar su rumbo a partir de la anulación decretada en sede judicial, puede también seguir aplicando el reglamento (a menos claro está que proceda dar el curso correspondiente a la ejecución provisional de la sentencia). Caso de confirmarse la sentencia dictada en instancia, entonces sí tiene que forzosamente que enderezar su rumbo inicial; pero, como dicha resolución judicial podría también llegar a revocarse, la Administración podría seguir ajustando sus resoluciones al sentido inicial de sus disposiciones, sin que pueda formularse reproche alguno contra ella por la expresada razón.



    - Ahora bien, que esto sea efectivamente así y que los efectos resultantes de la anulación de un reglamento no se comuniquen irremisiblemente a los actos dictados en su aplicación sino cuando se produzca la firmeza de la sentencia, no quiere decir que el propio órgano jurisdiccional que ha estimado la procedencia de anular el reglamento pueda sin más simplemente con base en ello apartarse de su propia doctrina y desvincularse de sus anteriores resoluciones, al menos, sin ofrecer una razón, más allá de la falta de firmeza de la sentencia dictada por el mismo órgano, porque en tal caso su actuación resultaría sencillamente inconsistente.

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