jueves, 31 de octubre de 2013

Suspensión de órdenes de demolición en vía judicial


Los principios generales para el otorgamiento, o denegación, de las medidas cautelares por los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso-Administrativo vienen contenidos, fundamentalmente, en el Art. 130 LJCA, el cual dispone: “1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. 2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada”.

El periculum in mora (que implica que si no se adopta la medida cautelar se pierda la finalidad legítima del recurso) es evidente pues ante una orden de demolición, de no adoptarse la suspensión solicitada, la ejecución de la orden implicaría la demolición parcial de la vivienda o local del recurrente, con perjuicios económicos de imposible o difícil reparación así como, en su caso, perjuicios de orden personal por la privación aun parcial del disfrute de su vivienda.

La ponderación de los intereses nos permitirá determinar, normalmente, que el otorgamiento de la medida no causa daños a los intereses públicos (riesgos a seguridad pública u otros) ni a terceros. Además, si finalmente la actuación administrativa fuese conforme a la legalidad, tal demolición podría realizarse. La demora en la ejecución no impide que la demolición, en su caso, pueda llevarse a cabo finalmente. En cambio, es claro que el solicitante puede sufrir perjuicios irreparables o difícilmente reparables si no se adopta la suspensión.

No olvidemos que, conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente, entre otros, el Auto del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 1.996, toda orden de demolición por su propia naturaleza implica destrucción de riqueza material, por lo que, si se ejecuta antes de la culminación del proceso pendiente en el que ha de decidirse acerca de su procedencia y legalidad, puede dar lugar, en el caso de que quede revocada posteriormente a los meritados perjuicios. Por ello, cuando se trata de un supuesto de demolición de obras el Alto Tribunal siempre ha accedido a la suspensión de la ejecución del acto administrativo, aun en ejecución sustitutoria, dado que pudiera darse en caso de que existieran motivos, en abstracto, para la estimación del recurso, desde deficiencias formales en la tramitación del expediente, en lo relativo a la orden previa de demolición, a la existencia de hechos posteriores a este acto impeditivos de la propia demolición, como el supuesto de la legalización ex post facto, la prescripción o el cambio de las Normas Urbanísticas el Plan General de Ordenación Urbana que permitieran la legalización de la obras.

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo  de 22 febrero 1999, en su Fundamento Cuarto, dice:

“Conforme a ya reiterada doctrina de esta Sala, toda orden de demolición de un edificio, por su propia naturaleza, si se ejecuta prematuramente, antes de la culminación del proceso sobre la legalidad originaria o sobrevenida de tal situación, puede dar lugar, en el caso de quedar revocada jurisdiccionalmente a perjuicios de incuestionable dificultad de reparación, toda vez que la demolición de un edificio atinente a la convivencia familiar, constituye, si, una importante destrucción de riqueza material, pero además implica una fuerte incidencia negativa en la convivencia normal de la familia, tradicionalmente vinculada a ese domicilio, con repercusiones de índole psicológica y afectiva, siempre de difícil evaluación reparadora”.

Igualmente la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 2001, en su fundamento Quinto, nos ilustra:

“Pero al propio tiempo la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado que la demolición de un edificio implica por sí misma unos daños o perjuicios de imposible o difícil reparación (autos de 20 de diciembre de 1989, de 27 de septiembre de 1990 [RJ 1990, 7296]  , de 6 de junio de 1990 [ RJ 1990, 4810]  , de 3 de enero de 1994 [RJ 1994, 164]  , de 21 de enero de 1994 [ RJ 1994, 171]  –y los en él citados–, de 17 de diciembre de 1996 [ RJ 1996, 9217]  , etc.). Según esta jurisprudencia, «toda orden de demolición, en general, y específicamente, la atinente al domicilio familiar habitual, por su propia naturaleza, si se ejecuta prematuramente antes de la culminación del proceso pendiente en el que ha de decidirse acerca de su procedencia y legalidad, puede dar lugar, en el caso de quedar revocada posteriormente, a perjuicios de muy difícil reparación , toda vez que la demolición de un edificio o parte del mismo destinado a la morada familiar de su propietario, constituye una muy importante destrucción de riqueza material, implicando además una fuerte incidencia negativa en la convivencia normal de la familia y en las raíces psicológicas de las personas afectadas, que la destrucción de la propia vivienda lleva consigo, siempre de difícil reparación, independientemente de la mera entidad económica» ( Sentencia de 12-11-1996 [ RJ 1996, 8218]  )”.

En este sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid  de 15 de abril de 2010 (Recurso de Apelación núm. 2054/2009), expone, en su fundamento Tercero:

La Sala no comparte la fundamentación jurídica del Juez a quo toda vez que nos hallamos ante una pieza separada de suspensión cautelar, relativa a una demolición, por lo que la ejecutividad de la misma, haría perder su legítima finalidad al recurso principal y causaría perjuicios al recurrente de imposible reparación. Tan sólo en los casos en que la demolición y el desalojo vengan fundamentados en motivos de salubridad o seguridad pública, los cuales no constan en el presente recurso, puede prevalecer la ejecutividad del acto administrativo objeto del recurso principal. En los restantes, razones de prudencia, aconsejan por el contrario, suspender cautelarmente el acto impugnado; y ello, sin que podamos analizar los motivos alegados por el recurrente que habrán de ser debatidos en el recurso principal, por exceder del ámbito de la medida cautelar. Procede por tanto, la estimación del presente recurso”.

Prácticamente en los mismos términos podemos citar la Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid  de 29 de septiembre de  2011, cuyo FºJº III recuerda: “Aplicando los anteriores criterios generales este Tribunal ha entendido, en autos de 23 de Julio de 1.998 (recurso 2259/1.998 ), 14 de Enero de 1.999, (Recursos 6402/1998 y 6403/1998 ) que en supuestos como el presente debe ponderarse el interés público representado por la ejecución del acto administrativo y el particular del recurrente que se centra en la conservación de lo construido. Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente, entre otros, el Auto del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 1.996, toda orden de demolición por su propia naturaleza implica destrucción de riqueza material, por lo que, si se ejecuta antes de la culminación del proceso pendiente en el que ha de decidirse acerca de su procedencia y legalidad, puede dar lugar, en el caso de que quede revocada posteriormente a perjuicios de muy difícil reparación. Por ello adoptar una medida cautelar como la decidida, y por lo tanto entendiendo que la ejecución del acto administrativo puede provocar la inefectividad de la Sentencia, mas sometiéndola a la condición de que se preste fianza, resulta en cierta medida perverso en cuanto a sus efectos, pues aunque prima facie parezca que se concede la medida cautelar, en realidad, dada la situación de hecho esta se deniega. Por ello entiende este Tribunal que no constando especiales razones de interés publico para ejecutar el acto administrativo este ha de ser suspendido sin necesidad de que el solicitante preste caución alguna”.

Así mismo la Sentencia Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de febrero de  2013 , en su FºJº VI, concluye: “Ahora bien respecto de la orden de que ordena demolición y/o desmontaje de instalaciones. Conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente, entre otros, el Auto del Tribunal Supremo de 30 de Septiembre de 1.996, toda orden de demolición por su propia naturaleza implica destrucción de riqueza material, por lo que, si se ejecuta antes de la culminación del proceso pendiente en el que ha de decidirse acerca de su procedencia y legalidad, puede dar lugar, en el caso de que quede revocada posteriormente a perjuicios de muy difícil reparación. Por ello cuando se trata de un supuesto de demolición de obras este Tribunal siempre ha accedido a la suspensión de la ejecución del acto administrativo, aun en ejecución sustitutoria, dado que pudiera darse en caso de que existieran motivos, en abstracto, para la estimación del recurso, desde deficiencias formales en la tramitación del expediente, en lo relativo a la orden previa de demolición, a la existencia de hechos posteriores a este acto impeditivos de la propia demolición, como el supuesto de la legalización ex post facto, la prescripción, o el cambio de las Normas Urbanísticas el Plan General de Ordenación Urbana que permitieran la legalización de la obras, por tanto tratándose de motivos que no pueden evaluarse en la pieza de medidas cautelares es procedente la suspensión solicitada. Debe accederse a la suspensión del acto administrativo de forma indefinida del acto administrativo exclusivamente en lo referido a la demolición y desmontaje”

Además de todo lo dicho existe una consolidada doctrina legal sobre la materia de demolición, según la cual el principio de proporcionalidad ha sido configurado como un medio extraordinario de evitar derribos que procederían por una estricta aplicación de las normas urbanísticas, pero que pugnarían con los principios de justicia material, habida cuenta de que en la construcción, por la complejidad de su técnica, es fácil que, incluso de buena fe, se cometan errores que no deban perjudicar al conjunto de una obra que, globalmente, está dirigida al bien común y suponga una creación de riqueza mediante el esfuerzo del ser humano, recomendando que la drástica solución del derribo se administre con suma prudencia y cautela, y como medida extrema.

En definitiva, el principio de proporcionalidad conlleva la necesidad de estar siempre al principio de no demolición [SSTS de 17 de diciembre de 1974 y 8 de mayo de 1980 ), ya que lo que legitima la intervención administrativa es la congruencia entre su fundamentación y los fines que la justifican, condicionante del sometimiento a éstos que reitera el artículo 106.1 CE)  (cfr. TS de 28 enero de 1987).

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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