martes, 14 de abril de 2015

El requerimiento entre Administraciones y los convenios urbanísticos



Hemos mencionado ya en otro lugar que en los pleitos entre Administraciones Públicas en lugar de la vía del recurso administrativo se puede plantear un requerimiento previo, contándose el plazo desde la comunicación formal.

Pues bien, hay que precisar que dicha vía del requerimiento contemplada en el art. 44 LJCA solo es aplicable cuando ambas Administraciones actúan como tal, no si actúan como particulares.

Ahora bien, en el caso de convenios urbanísticos suscritos en virtud de las respectivas competencias, debe considerarse que ambas Administraciones actúan como tales (salvo, entiendo, que una de las Administraciones suscribiese el convenio en su estricta condición de propietario de un terreno).

Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2014 (RC 3875/2012), ponente Excmo. Sr. SUAY RINCON, contiene los siguientes razonamientos en su FJ 10:

DÉCIMO.- Como sexto motivo de casación se aduce la infracción del artículo 44 LJCA , al dejar de aplicar la sentencia impugnada en casación este precepto de la Ley jurisdiccional, por estimarlo improcedente, al considerar que el Ayuntamiento de Madrid no ha actuado en este caso como una administración sino como un simple particular y considerar también que dicho precepto sólo se aplica cuando las dos Administraciones actuantes actúan como tales.
Tal y como venimos anticipando, hemos de venir ahora a estimar este motivo.
La sentencia impugnada pretende apoyar sus conclusiones en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que es objeto de cita expresa en sus fundamentos. Y, ciertamente, tenemos dicho, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 28 de junio de 2012 , RC 3261/2009, que a su vez sigue la de 20 de octubre de 2006, RC 55/2005, recaída en un recurso de casación en interés de ley:
"De acuerdo con la tesis del Abogado del Estado recurrido, (...) efectivamente el artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder. No es ocioso precisar que ésta y no otra es nuestra declaración, puesto que el Ayuntamiento o su representación letrada parecen haber entendido que solo se aplica el artículo 44 cuando la divergencia se refiere a cuál de las Administraciones es la competente. Aunque sin duda entonces procede la aplicación del tan repetido artículo, no debe dársele cumplimiento solo en tales casos, sino además en todos aquellos otros en que ambas Administraciones actúan como poder y por tanto han dictado o pueden dictar actos administrativos".
También señalamos, por lo demás, en nuestra Sentencia de 25 de mayo de 2009 (RC 4808/2005 ):
"Los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos".
Hasta aquí la doctrina que tenemos establecida al respecto. Sin embargo, no es tal doctrina en sí misma considerada la que se cuestiona, sino su proyección sobre el supuesto de autos. No cabe entender que cuando las administraciones participan en la suscripción de convenios urbanísticos -sean éstos de mera gestión; o, con menor razón aún, si se trata de convenios de planeamiento- y asumen en ellos obligaciones de colaboración mutua, actúen como meros particulares, sino que lo hacen en el ámbito de las respectivas competencias que legalmente tienen atribuidas y con vistas a la realización de los intereses públicos de cuya satisfacción son responsables. Actúan, por decirlo en feliz expresión conocida por todos, dentro el ámbito del "giro" o del "tráfico administrativo" que les resulta propio a cada una de ellas.
Lejos están de comportarse, por tanto, tales administraciones como particulares, lo que adviene en cambio cuando alguna de ellas actúa, pongamos por caso, como titular de unos terrenos y víctima de unos daños ocasionados en tales terrenos que imputa al funcionamiento de otra Administración o, si se prefiere otro ejemplo, cuando, como sujeto pasivo de un tributo, resulta una administración es requerida por otra al pago de alguna exacción cuya procedencia es cuestionada por la primera.
Pues bien, si ello es así, y resulta difícil negarlo y hacerse alguna cuestión a este respecto, no lo es menos que las administraciones también se mueven en el mismo plano, y actúan por tanto como tales y no como meros particulares, cuando reclaman el cumplimiento de las obligaciones resultantes de los convenios de colaboración suscritos por ellas o, en su caso, reivindican las consecuencias que de dichos convenios asimismo pudieran resultar.
No podemos, por tanto, estimar como improcedente la vía del artículo 44 LJCA ; al contrario, pretender la aplicación en estos casos, en lugar de las previsiones establecidas en dicho precepto de la Ley jurisdiccional, otras vías de recurso o de reclamación administrativa (en tal supuesto, de todo punto obligatorias) sería colocar a una de las administraciones en una posición infraordenada respecto de la otra, lo que resulta contrario al espíritu que anida con carácter general en el ámbito de las relaciones interadministrativas y desde luego, más en concreto, al principio de igualdad que preside la suscripción de los convenios de colaboración, como son los implicados en el supuesto de autos.
Procede acoger el motivo examinado, por virtud de cuanto antecede.

miércoles, 1 de abril de 2015

De nuevo sobre el aprovechamiento del entorno en terrenos sin uso lucrativo





Como ya hemos comentado en alguna otra ocasión, cuando un terreno concreto afectado por la expropiación carece de un aprovechamiento urbanístico determinado,  hay que atender al aprovechamiento medio del entorno, en los términos definidos por la legislación aplicable.


Sobre este tema, recapitula la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 2015 (RC 4321/2012), ponente Excmo. Sr. Diego CÓRDOBA CASTROVERDE:

"Este Tribunal Supremo, ya desde su sentencia de STS, Sala Tercera, Sección 6ª, de 11 de Octubre del 2011 (Recurso: 1596/2008 ) y con una jurisprudencia reiterada desde entonces, ha señalado, respecto a la correcta interpretación y aplicación del art. 29 de la Ley 6/1998 , que " Llegados a este punto y para dejar nítidamente perfilado el significado y alcance del art. 29 LSV , es necesario destacar que esta disposición no es aplicable si el uso predominante en el polígono fiscal tiene carácter no lucrativo. Así, el valor de las fincas situadas en un polígono fiscal cuya superficie es destinada mayoritariamente a viales o a dotaciones públicas no puede ser calculado mediante el art. 29 LSV , incluso si en dicho polígono fiscal hay, como excepción a la pauta general, algunos usos susceptibles de apropiación privada. La razón tiene que ver con lo arriba señalado a propósito del antiguo criterio jurisprudencial de "las fincas representativas del entorno": la razón por la que el aprovechamiento a efectos valorativos es sólo el referido al uso predominante es precisamente que éste representa el destino principal de la zona y, por consiguiente, es racional en términos económicos utilizarlo para valorar las fincas allí situadas. Por el contrario, valorar una finca a partir de un aprovechamiento que no refleja lo predominante en el entorno conduciría a resultados carentes de justificación económica y, por ello mismo, arbitrarios. Del mismo modo que la Administración no puede pretender que el valor de las fincas dependa del uso no susceptible de apropiación privada -es decir, no lucrativo- que el planificador ha atribuido a la zona, tampoco pueden los propietarios afectados pretender que el aprovechamiento a efectos valorativos de sus fincas sea ajeno a aquél que es representativo o predominante en el entorno.
Este supuesto extremo no está contemplado por el art. 29 LSV y, así las cosas, el aprovechamiento a efectos valorativos sólo puede ser hallado regresando a la mencionada jurisprudencia sobre "las fincas representativas del entorno". El entorno a tomar en consideración será más o menos amplio dependiendo del grado de dificultad para determinar qué es lo representativo. Tan es así que, como ya dijo la sentencia de esta Sala de 29 de noviembre de 2005 , en ausencia de un entorno adecuado cuyo aprovechamiento pueda ser razonablemente aplicado a la finca que se debe valorar, cabe tener en cuenta el aprovechamiento medio de todo el Plan General de Ordenación Urbana: a falta de otros datos, el único entorno representativo viene dado por todo el territorio comprendido en el planeamiento general. Este criterio ha sido más tarde reiterado por la sentencia de esta Sala de 21 de febrero de 2006 ".
Y en la STS de la Sala Tercera, Sección 6ª, de 24 de junio de 2013 (Rec. 5225/2010 ) afirmábamos ".... la imposibilidad de aplicar esta disposición cuando el uso predominante en el polígono fiscal no tiene carácter lucrativo, como es el caso que nos ocupa. Pues, en tales casos, el aprovechamiento urbanístico aparece desvirtuado por la presencia desproporcionada de un gran número de dotaciones públicas concentradas en un mismo polígono fiscal, de modo que sería contrario al principio de distribución de beneficios y cargas que el aprovechamiento y consiguientemente el valor de las fincas dependa del uso no susceptible de apropiación privada que el planificador ha atribuido a la zona, y tampoco sería lógico que tras descontar todas las superficies destinadas a dotaciones públicas su aprovechamiento se concentrase en la pequeña superficie a la que se le atribuye aprovechamiento lucrativo, infringiendo el art. 29 de la Ley 6/1998 en cuanto este no constituye el aprovechamiento urbanístico representativo o predominante" .