viernes, 24 de junio de 2016

Relevancia de los planes y normas urbanísticas sobre los proyectos de expropiación



La nulidad de los planes urbanísticos y de otras normas legales o reglamentarias en la materia puede, sin duda, repercutir en la validez y eficacia de los proyectos de expropiación.

Por supuesto, la cuestión es distinta según se trata de las llamadas expropiaciones ordinarias o de las específicamente urbanísticas, no porque la cuestión que se plantea afecte solo a las segundas, pero sí en cuanto les afecta en mucha mayor medida.

Así, hay que tener en cuenta que hay ciertos aspectos de la legislación y planeamiento urbanísticos que son aplicables a toda expropiación, como, por ejemplo, las valoraciones, materia en la que hay que estar a lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre (LS/2015) en toda expropiación, “cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive” (art. 34.1 b); al paso que en otros aspectos la regulación de la expropiación en la normativa urbanística se refiere exclusivamente a la expropiación como instrumento para las finalidades previstas en la legislación de esta naturaleza, en particular como sistema de ejecución del planeamiento (art. 42).

Por tanto, la nulidad de planes y normas urbanísticas puede afectar a todas las expropiaciones o solo las urbanísticas, dependiendo de que esa nulidad afecte o no a normas o reglas aplicables a toda expropiación o solo a las urbanísticas.

El Tribunal Supremo ha seguido, en general, una interpretación restrictiva del ámbito de aplicación de las expropiaciones urbanísticas (especialmente al efecto de aplicar su normativa de valoraciones cuando ésta era privativa de las expropiaciones de este carácter), sentando la doctrina de que la expropiación no es urbanística cuando no tiene por finalidad la ejecución de planes de urbanismo, o cuando no se deriva de actuaciones urbanísticas o de planes parciales (STS 4 de junio de 1981, RJ 1981, 2385; 14 de abril de 1982, RJ 1982, 4170; 25 de junio y 4 de noviembre de 1985, RJ 1985/3154 y 5443, entre otras). Ahora bien, debemos precisar que junto con el empleo del instrumento de la expropiación forzosa para ejecutar el planeamiento en un determinado ámbito de gestión mediante este sistema, también puede utilizarse, desde luego, la expropiación forzosa "para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos, o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano" (STS 20 de marzo de 1997, RJ 1997,  2356, y 30 de septiembre de 1998, RJ 1998,. 7356).

Hay que tener en cuenta la Ley de Suelo considera actuaciones de transformación urbanística tanto las actuaciones de urbanización como las de dotación (art. 7 LS/2015), y así la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2006 (RJ 2006,  9418) declara que son expropiaciones urbanísticas tanto los supuestos de ejecución de los planes urbanísticos por polígonos o sectores como las que tienen por objeto implantar determinadas dotaciones. Ahora bien, fuera de los supuestos previstos en la normativa urbanística, las expropiaciones para dotaciones públicas no tienen naturaleza urbanística, como sería el caso de la creación de un centro de educación (Cfr. STS 21 de diciembre de 1977, RJ 1977, 4885, 14 de noviembre de 1979, RJ 1979, 3988, 5 de marzo de 1980, RJ 1980, 862,  y 11 de junio de 1986, RJ 1986, 3235) o la construcción o mejora de carreteras (STS 26 de enero de 1979, RJ 1979, 109), pero sí lo son las necesarias para las canalizaciones de agua potable (STS 18 de mayo de 2002, RJ 2002, 6602, y 20 de julio de 2002, RJ  2002, 8632).

Es menester precisar, además, que el hecho de que una determinada dotación esté prevista en el plan urbanístico tampoco significa que su implementación constituya ejecución de los planes urbanísticos. De este modo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2003 (RJ 2003, 1035) considera que la expropiación no es urbanística, aunque el tramo de autovía en cuestión esté contemplado en el plan, pues no se integra en la red viaria municipal. Y se ha negado que la construcción de un aeropuerto, aun previsto en la planeamiento urbanístico, como área de ordenación especial, constituya una actuación urbanística.

Pues bien, una diferencia clave entre las expropiaciones urbanísticas y las no urbanísticas reside en que solo en el primer caso su legitimación deriva del planeamiento o de las normas urbanísticas, y por ende solo en estos casos la nulidad del plan o de la norma urbanística repercutirá en la validez de la expropiación.

En efecto, el art. 42.2 LS/2015 prevé que “La aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación”. En consecuencia, la anulación de dichos instrumentos conlleva la falta de dichos presupuestos esenciales de la expropiación.

En cuanto al problema de qué plan legitima la expropiación, la LS/2015 defiere la cuestión a la legislación urbanística. Como señala la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, la Ley estatal “no exige ninguna clase específica de plan urbanístico; presume, sólo, la existencia del planeamiento suficiente para el disfrute del derecho de propiedad urbana. Cuál sea el tipo de acto jurídico que contenga ese planeamiento, cómo se denomine y cuál sea su contenido, son decisiones urbanísticas que corresponden a cada Comunidad Autónoma”, en virtud de la competencia de las Comunidades en materia urbanística.

En principio, cualquier plan urbanístico goza de eficacia legitimadora, siempre que su ejecución lo requiera, por lo que puede tratarse tanto del plan general como de las normas subsidiarias y complementarias, los planes parciales y los planes especiales.

A este respecto, según la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2001 (RJ 2001, 1379), carece de legitimación expropiatoria el proyecto de urbanización respecto de un sistema general falto de determinación en el plan general y huérfano del necesario planeamiento de desarrollo. Y la Sentencia de 30 de enero de 2007 (RJ 2007, 330) niega eficacia legitimadora de la expropiación al plan general en cuanto falta en él la debida determinación de la necesidad de ocupación de los bienes, sin que baste lo haya efectuado un documento de ejecución o urbanización concreto, siendo necesario que conste esta determinación, al menos, en un plan especial. Cabe citar también la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 31 de marzo de 1999 (RJCA 1999, 1005), según la cual una ordenanza no es instrumento suficiente para la utilidad pública y necesidad de ocupación, pues su expropiación no está prevista en el Plan.

En cambio, las Sentencias del Tribunal Supremo 13 de febrero de 1988 (RJ 1988, 9780), 26 de julio de 1990 (RJ 1990, 5906), 22 de enero de 2000 (RJ 2000,  910) y 6 de marzo de 2001 (RJ 2001, 1379), así como la de 13 de octubre de 2006 (RJ 2006, 9607) que admiten la legitimación expropiatoria de un plan especial de reforma interior para cambiar el sistema de ejecución a la expropiación forzosa.

Por otro lado, en cambio, dado que las valoraciones de la LS/2015 se aplican a toda expropiación e incluso en supuestos de responsabilidad patrimonial (art. 34), la eventual nulidad de los preceptos legales o los reglamentarios que los desarrollan, así como la nulidad de los planes que contengan los parámetros que aplican dichos preceptos (p.ej. usos y edificabilidad), repercuten en la valoración de toda expropiación, urbanística u ordinaria.

A estos efectos, el planeamiento a tener en cuenta es el vigente a la fecha a la que se retrotrae la valoración (arts. 36 LEF y 34.2 LS/2015). No puede, pues, aplicarse un plan publicado con posterioridad, ni tampoco un plan que, aun vigente en aquella fecha, haya sido luego declarado nulo, pues el plan anulado, como disposición de carácter general, es siempre nulo de pleno Derecho y no simplemente objeto de anulabilidad o nulidad relativa, y por ende la declaración de nulidad es retroactiva (como recuerdan, entre otras, las SSTS de 2 de marzo de 2015 [RJ 2015, 1782], 4 de mayo de 2015 [RJ 2015, 2299] y 14 de julio de 2004 [RJ 2004, 5602]).

Por ello, por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 27 de octubre de 2015 (Rec. 145/2015) no toma en consideración el Plan vigente al tiempo de la fecha de valoración (en este caso para la responsabilidad patrimonial) pues dicho Plan fue posteriormente declarado nulo.

En cambio, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de de 19 de julio de 2012 (JUR 2012, 332367) examina “la argumentación de la beneficiaria relativa a que la finca objeto de expropiación es suelo no urbanizable especialmente protegido, por cuanto la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de julio de 2007 confirma la dictada por la de esta Sala -Sección Primera - declarando la nulidad de la clasificación del suelo como urbanizable programado; anulación que -se alega- tiene su razón de ser en la nulidad de pleno derecho del artículo 62.2 de la  Ley 30/92, de 26 de noviembre, y que, de conformidad con la teoría general del Derecho, produce efectos "ex tunc", de manera que la valoración debe efectuarse … de acuerdo con la clasificación del suelo como no urbanizable de especial protección”; y frente a ello afirma que “tales pedimentos no pueden prosperar pues es necesario precisar al respecto que por aplicación del  artículo 36   de la  Ley de Expropiación Forzosa resulta procedente efectuar la valoración de los terrenos expropiados a la fecha de inicio del expediente expropiatorio; fecha en la que, ya sea la que la propia recurrente fija en el día 14 de abril de 2000, o ya sea la que la resolución del Jurado fija en el año 2003, la clasificación urbanística era de urbanizable programado, lo que ninguna de las partes discute”. En la misma línea se pronuncia la Sentencia de la misma Sala de 18 de julio de 2012 (JUR 2012, 360916).


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

No hay comentarios:

Publicar un comentario