miércoles, 27 de julio de 2016

No hay responsabilidad de la Administración sin patrimonialización del aprovechamiento

En la responsabilidad patrimonial de la Administración en el ámbito urbanístico, de acuerdo con la jurisprudencia y dado que sólo se indemnizan derechos consolidados y no meras expectativas (STS 16-5-2000), para que sea indemnizable la pérdida o reducción del aprovechamiento, es necesario que se haya ya adquirido el derecho al mismo, que se hayan patrimonializado los derechos del propietario, para lo que no basta la simple aprobación del planeamiento (STS 12-5-1987, 19-2-1991, 27-3-1991 y 22-5-1995). En esta línea, la Sentencia de 12 de mayo de 1982 declara que no es bastante un plan para atribuir un derecho ya que el mismo sólo se adquiere cuando el propietario cumple sus deberes y contribuye a hacer físicamente su ejercicio.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2001 recoge la siguiente doctrina:

“esta Sala ha venido insistiendo en la necesidad, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser indemnizado por el cambio de planeamiento, de que existan derechos consolidados (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992 [RJ 3221], recurso número 4729/1990), lo cual ocurre: a) cuando existe un plazo de ejecución del planeamiento modificado no precluido o se ha producido el transcurso de éste sin ejecución del planeamiento por causas imputables a la Administración (sentencias de 1 de febrero de 1982 [RJ  773] y 16 de diciembre de 1985 [RJ  654]); b) cuando el plan parcial se encuentra en la fase final de realización y la modificación afecta a una parte de los propietarios que han cumplido los requisitos o cargas de la anterior ordenación, sin haber obtenido beneficio equivalente y resultar, por ello, discriminados con el resto de los propietarios del sector (sentencias de 29 de septiembre de 1980 [RJ 3463], 30 de junio de 1980 [RJ 3382], 24 de noviembre de 1981 [RJ 5299], 1 de febrero de 1982 [RJ 773], 6 de julio de 1982 [RJ  5345], 20 de septiembre de 1982 [RJ 5467], 28 de marzo de 1983 [RJ 1629], 25 de abril de 1983 [RJ 2275], 14 de junio de 1983 [RJ 3506], 10 de abril de 1985 [RJ 2197], 12 de mayo de 1987 [RJ 5255], 24 de abril de 1992 [RJ 3995] y 26 de enero de 1993 [RJ 451], recurso número 4017/1990); y c) cuando el cambio de calificación del suelo respecto de una finca individualizada comporta que sólo sea factible, por la imposibilidad de integrarla en un polígono en razón al desarrollo urbanístico derivado de la aplicación del plan precedente, realizar el pago de la indemnización pertinente en el momento de ejecución del nuevo planeamiento (sentencia de 20 de mayo de 1986 [RJ 3262])”.

Así, el art. 11.2 TRLS15 nos dice que “La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva [la de la edificabilidad, no la edificación] y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística”.

Abunda en esta cuestión, en relación con la moratoria turística canaria, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2016 (RC 3574/2014, ponente Excmo. Sr. D. Rafael TOLEDANO CANTERO), en su FJ 4ª:

“En efecto, la parte recurrente no tiene en cuenta, al formular su reclamación por responsabilidad patrimonial de la Administración, que el nacimiento de la responsabilidad patrimonial se produce, por lo que hace al caso, cuando existe una lesión patrimonial. Esta lesión se extiende a sus " bienes y derechos " (art. 139.1 de la Ley 30/1992), lo que incluye a los aprovechamientos urbanísticos que se hayan patrimonializado, con exclusión, como es natural, de las meras expectativas.

Debemos partir, por tanto, del contenido del derecho de propiedad del suelo que comprende, ex art. 8.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante, TRLS de 2008), las facultades de uso, disfrute y explotación del mismo conforme al estado, clasificación, características objetivas y destino que tenga en cada momento, de acuerdo con la legislación en materia de ordenación territorial y urbanística aplicable por razón de las características y situación del bien.

De modo que la mera clasificación del suelo como urbanizable no supone la automática patrimonialización de los aprovechamientos que la ordenación urbanística añade a tal contenido. Esta patrimonialización se conforma a través del correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo que permita llevarlo a cabo, pues únicamente procede indemnizar por el aprovechamiento ya materializado, es decir, cuando el plan ha llegado a la fase final de su realización y se ha participado en el proceso urbanizador a través del cumplimiento de los correspondientes deberes y cargas urbanísticas previsto en el art. 9 del TRLS de 2008.

Por eso hemos declarado en Sentencia de 15 de diciembre de 2010 (Rec. cas. núm. 1336/2009) que « [e]l contenido económico del derecho de propiedad del suelo es el que corresponde a su valor inicial, es decir, al de un terreno no urbanizable, que sólo tiene el aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ende, las facultades o contenidos urbanísticos artificiales, que no son inherentes a esa naturaleza, sino producto de la concreta ordenación urbanística, como adiciones o añadidos que derivan de la clasificación y calificación prevista en una norma o plan de ordenación, no pasan de ser meras expectativas, que sólo se adquieren, consolidan e ingresan en el patrimonio del propietario mediante la participación de éste en el proceso urbanizador a través del gradual cumplimiento de los deberes urbanísticos que son su contrapartida. Es entonces cuando nace el derecho a su indemnización y a la de los gastos ocasionados para ese cumplimiento que hayan devenido inútiles».

En este sentido hemos declarado, respecto de otra Comunidad Autónoma, que "La planificación del año 1990 imponía un plazo de ejecución que no fue cumplido por la propietaria actora y en este incumplimiento se ubica la raíz de todas las consecuencias ulteriores, incluidas las derivadas del cambio de sistema y del eventual incumplimiento por parte del Municipio de Pollensa de sus deberes urbanísticos como consecuencia del sistema de cooperación adoptado en el año 1999, incumplimiento que, en su caso, de ningún modo podría imputarse en cuanto a su eventual contenido indemnizatorio a la Comunidad Autónoma autora del acto legislativo sobre el que se ha montado la pretensión de responsabilidad patrimonial".

Por no citar, en fin, la propia ineficacia del planeamiento general y el de desarrollo, por su falta de publicación, que hemos abordado en nuestras Sentencias de 19 de enero de 2011 (RJ 2011, 1109), (Rec. cas. núm. 874/2011 [sic]); y de 23 de mayo de 2014 (RJ 2014, 3000), (Rec. cas. núm. 3085/2012).

En el mismo sentido cabe citar la Sentencia de 22 enero 2016 (Rec. cas. núm. 3632/2013) en la que hemos dicho que « [l]a falta de publicación del Plan Parcial aprobado, y que fue posterior al proyecto de urbanización, determina la nulidad de este último al carecer de norma de cobertura, lo que nos conduciría igualmente a la desestimación de este motivo de casación.

En efecto, la falta de publicación de un plan de urbanismo, ya sea planeamiento general o de desarrollo determina que el mismo no podía ser ejecutado, ni cumplido el proyecto de urbanización posterior. Así es, la falta de publicación no acarrea la nulidad del plan no publicado, sino su ineficacia, de modo que las consecuencias derivadas de la omisión de dicho trámite se desenvuelven, por tanto, en la órbita de la ineficacia y no en el plano de la invalidez. Pero cuando, como en este caso, el proyecto de urbanización precede al plan parcial, el mismo adolece de invalidez al no tener la correspondiente cobertura normativa del planeamiento de ejecución.

En definitiva, el proyecto de urbanización incurría en causa de nulidad al carecer del instrumento normativo de cobertura que proporciona el Plan Parcial. Por tanto, que posteriormente se hubieran dictado por el Gobierno de Canarias los Decretos 4/2001, de 12 de enero, y 126/2001, de 28 de mayo , y por la Asamblea legislativa las Leyes 6/2001 y 19/2003, que acordaron suspender la tramitación de los planes parciales y el otorgamiento de licencias, en modo alguno pudieron incidir en la esfera patrimonial de la sociedad demandante, pues, como antes declaramos y ahora insistimos, lo cierto es que no se había patrimonializado el aprovechamiento urbanístico previsto en el Plan Parcial, mediante al cumplimiento de los correspondientes deberes y cargas, que impone en citado artículo 9 del TR de la Ley del Suelo , lo que determina la ausencia de lesión patrimonial indemnizable.


Y si bien es cierto que la falta de publicación no es imputable a la recurrente, lo decisivo en estos casos es que, publicado o no el plan de cobertura, no se ha patrimonializado el aprovechamiento urbanístico, pues se cifra el perjuicio, a tenor de lo que alegaba en el escrito de demanda, en la propia suspensión legal del desarrollo urbanístico en su parcela, que primero fue una suspensión provisional y luego definitiva, prescindiendo, por tanto, de la existencia de lesión patrimonial»”. 


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

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