martes, 27 de septiembre de 2016

¿La nulidad de los planes es irremediable?


Como disposición reglamentaria que es el plan urbanístico (en su contenido normativo), la jurisprudencia entiende que cualquier supuesto de invalidez se traduce en la nulidad de pleno Derecho (art. 47.2 LPAC), por lo que no se admite su subsanación o convalidación, que solo es admisible en los supuestos de simple anulabilidad (STS 23-9-1999, Rec. 242/1993; 22-6-2000, Rec. 2632/1994; 28-9-2012, Rec. 2092/2011; y 25-5-2015, Rec. 1699/2013), sin otra solución más que la promulgación de un nuevo reglamento que no contenga los vicios del declarado nulo (STS 2-2-2012, Rec. 2463/2009; 29-9-2012, Rec. 2092/201; 2-3-2015, Rec. 3160/2013; y 25-5-2015, Rec. 1699/2013).

En esta línea, la más reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2016 (Rec. 4402/2012) reitera la posición del Alto Tribunal y nos dice que “Ciertamente cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general. Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. Y, en fin, no podemos considerar que ese posterior complemento de la justificación para la reclasificación de los terrenos pueda tener un alcance retroactivo para intercalarse en el lugar, dentro del procedimiento administrativo, en el que debió haberse proporcionado”.

En el mismo sentido se pronuncian también dos Sentencias del Tribunal Supremo de 6 de septiembre de 2016 (Rec. 3365/2014 y 1215/2015).

Aunque aceptemos la tesis desde un punto de vista estrictamente jurídico,  la declaración de nulidad de una disposición de carácter general produce unas consecuencias tremendamente negativas en el tráfico jurídico y quizá el ámbito donde más se pongan de manifiesto estos problemas es el urbanístico en los supuestos de anulación de planes generales.

Lo cierto es que la aplicación de la nulidad del plan ha tenido importantes matizaciones por vía legislativa en Francia (Ley francesa de 9 de febrero de 1994) y, sobre todo, Alemania (reforma del Código Urbanístico alemán por la Ley de 18 de agosto de 1997 que consagra expresamente en esta materia el principio de conservación y establece para los vicios que puedan subsanarse un procedimiento complementario).

¿Podemos pedir algo parecido en España?

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

martes, 6 de septiembre de 2016

La acción pública en materia de medio ambiente: sus limitaciones


Generalmente, tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa, las personas que pueden formular solicitudes o recursos son los titulares de derechos o intereses legítimos, es decir, personas que gozan de derechos o intereses concretos, que les afectan personalmente, más allá de un mero interés en el cumplimiento de la legalidad como ciudadano.

No obstante, en algunos casos excepcionales se admite la denominada acción pública que no exige una particular relación entre el sujeto y el acto pretendido o impugnado, como sucede en el urbanismo (arts. 5 f) y 62 TRLS de 2015), respecto del dominio público marítimo terrestre (art. 109  de la Ley 22/1988, de 28 de junio, de Costas), y en materia de  medio ambiente (art. 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente), si bien en este caso de forma limitada.

En este punto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2016 (Rec. 2572/2014) hace las siguientes aclaraciones en su FJ 6º:

“La sentencia de instancia reconoce la legitimación de la Asociación Plataforma Oro No para instar la caducidad de las concesiones mineras por tratarse de una cuestión de medio ambiente, atendida la Ley de Acceso a la Justicia en materia de Medio Ambiente (en adelante LIPPAJM) aunque la cita no es de un precepto determinado, como ya se ha visto. El motivo de casación denuncia la vulneración de los arts. 3.2.e ), 3.3 apartados a ) y b), y de los arts. 22 y 23.1 de la LIPPAJM. De estos preceptos, los art. 3.3, 22 y 23 si guardan relación, en efecto, con el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, englobando en tal concepto la revisión en vía administrativa por vía de recursos administrativos, que es uno de los tres derechos que define como objeto de la LIPPAJM cuando en su art. 1 dispone: «1. Esta Ley tiene por objeto regular los siguientes derechos: c) A instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental».

 El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales se regula en el Título IV de la LIPPAJM, y tiene, por una parte, la vertiente de impugnación de los actos u omisiones que hayan vulnerado los derechos de información y participación pública (arts. 20 y 21) y, por otra, establece bajo la rúbrica de acción popular en asuntos medioambientales, el siguiente derecho: «Art. 22: Los actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1 podrán ser recurridas por cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 23 a través de los procedimientos de recurso regulados en el Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como a través del recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

Se observa sin dificultad que esta acción popular no es la acción pública que admiten algunos sectores de nuestro ordenamiento jurídico. Como hemos dicho en sentencia de 7 de junio de 2013 (rec. cas. núm. 1542/2010 ), «[l]a acción pública que reconoce la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE, es un acción pública peculiar , porque tiene unos límites hasta ahora desconocidos en el ejercicio de la acción pública. Baste señalar que su ejercicio depende de la concurrencia de una serie de requisitos, entre los que destaca, por lo que hace al caso, que la acción se habrá de ejercitarse, en todo caso, por asociaciones dedicadas a la defensa del medio ambiente, sin que el ejercicio de esta acción se reconozca a las personas físicas.

 Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier "ciudadano" ( artículo 19.1.h de la LJCA ), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una "especie de acción popular" cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente».

También destacábamos las peculiaridades y limitaciones de la acción pública medioambiental, en nuestra sentencia de 16 de mayo de 2007 (rec. cas. núm. 8001/2003 ) al declarar que propiamente no existe una acción pública medioambiental, y señalábamos allí que «el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de Julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22 , sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23».

Pues bien, no cuestionado que la Asociación Plataforma Oro No cumple los requisitos del art. 23 de la Ley 27/2006, lo que procede examinar es si esa declaración de titularidad de interés que reconoció la sentencia de instancia con base en la citada ley, es conforme a los requisitos del art. 22 de la misma. Y el art. 22 tan sólo reconoce la acción pública respecto a «[l]os actos y, en su caso, las omisiones imputables a las autoridades públicas que vulneren las normas relacionadas con el medio ambiente enumeradas en el artículo 18.1», que son los que versen sobre las siguientes materias:

a) Protección de las aguas.
b) Protección contra el ruido.
c) Protección de los suelos.
d) Contaminación atmosférica.
e) Ordenación del territorio rural y urbano y utilización de los suelos.
f) Conservación de la naturaleza, diversidad biológica.
g) Montes y aprovechamientos forestales.
h) Gestión de los residuos.
i) Productos químicos, incluidos los biocidas y los plaguicidas.
j) Biotecnología.
k) Otras emisiones, vertidos y liberación de sustancias en el medio ambiente.
l) Evaluación de impacto medioambiental.
m) Acceso a la información, participación pública en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
n) Aquellas otras materias que establezca la normativa autonómica

Para entender adecuadamente este precepto no puede utilizarse un criterio de inclusión nominativo de sectores de legislación, ya que existen materias como la de legislación minera que no están comprendidas en la enumeración bajo este criterio, pero sin embargo puede tener, en determinadas facetas, un alto impacto en el medio ambiente, y en concreto en la protección de los suelos, las aguas, la utilización de los suelos. Existe además, un título transversal como es la evaluación de impacto ambiental, que afectará aquellas actividades que se encuentren afectadas por la obligación de evaluación de impacto ambiental, como pueden ser las explotaciones mineras. Por tanto, no cabe descartar a priori que determinadas actuaciones administrativas en materia de minería, puedan comportar una lesión a los sectores enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006.

Pero para proclamar la legitimación, el interés de la Asociación Plataforma Oro No en la declaración de caducidad de concesiones mineras, que es lo que niega la Administración, es necesario atender a si con esta solicitud se estaba impugnando una omisión de la autoridad administrativa que pudiera afectar a algunos de los sectores concernidos por el art. 18 de la Ley 27/2006. Y para ello hay que estar a los motivos por los que se solicitó la caducidad de las concesiones mineras. La lectura del escrito de solicitud de caducidad permite comprobar que ninguno de los motivos invocados trasciende del puro interés de legalidad, y ninguno tiene trascendencia ni directa ni indirecta, para la protección del medio ambiente. Así, la Asociación Plataforma Oro No, partiendo de la afirmación de que no existe ninguna actividad minera en ninguna de las concesiones, solicitó la declaración de caducidad por los siguientes motivos del art. 109 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, Reglamento General para el régimen de minería:

- por la letra d), relativa a incumplimiento de la obligación de iniciar los trabajos en el plazo de un año a partir del otorgamiento de la concesión.

- por la letra f), por incumplimiento de la obligación de presentar, dentro de los plazos reglamentarios, el plan de labores anuales.

- por la letra e), por haber sido incumplido el plan de labores, pero ello no por realizar algún tipo de actividad, sino por estar las concesiones en inactividad.

La lectura del escrito de solicitud permite constatar que no hay ninguna actuación u omisión de la Administración, que aun de ser ciertos los hechos que en su escrito alega la Asociación Plataforma Oro No, pudiera comprometer directa o indirectamente el medio ambiente en ninguno de los ámbitos enunciados en el art. 18 de la Ley 27/2006. Por ello se constata que, con independencia del fin último o utilidad remota que inspira los Estatutos de la Asociación, de oponerse a este tipo de actividad minera en el entorno de Tapia de Casariego, lo cierto es que en su solicitud tan sólo existe un fin de control de legalidad, pero este finalidad no encuentra cobertura en la acción pública que regula el art. 23, en relación con los art. 22 y 18 de la Ley 27/2006, que la sentencia de instancia ha aplicado indebidamente. En consecuencia, el motivo de casación debe prosperar, y procede casar y anular la sentencia de instancia”.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado