jueves, 23 de febrero de 2017

El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad parcial de la plusvalía municipal de Guipúzcoa


El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de febrero de 2017, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia/San Sebastián, en relación con los artículos 1, 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) del Territorio Histórico de Guipúzcoa. En ese sentido, debe ponerse de manifiesto que el contenido de los preceptos relacionados coincide con el tenor literal de los artículos 107 y 110.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales y que regulan la configuración del IIVTNU exigible en territorio común. Por ello, el mencionado Juzgado plantea una cuestión de constitucionalidad en relación con la normativa foral y la normativa estatal anteriormente referenciadas, por posible infracción del principio de capacidad económica y de la prohibición de no confiscatoriedad (artículo 31.1 de la Constitución Española) y del derecho de defensa (artículo 24 de la Constitución).

No obstante y en primer lugar, el Tribunal Constitucional considera que la normativa estatal no puede ser objeto de análisis, pues esa normativa no es aplicable al supuesto de hecho enjuiciado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia. Por ello, la sentencia se limita a analizar la constitucionalidad de la normativa foral de Guipúzcoa. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, mediante Auto de 15 de diciembre de 2015 (rec. 112/2014), ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la configuración del IIVTNU estatal, cuestión que actualmente se halla pendiente de resolución.

Antes de entrar a analizar la sentencia que nos ocupa, vamos a realizar una breve descripción del IIVTNU. El citado impuesto, como su propio nombre indica, grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza que se pone de manifiesto como consecuencia de la realización de determinados negocios jurídicos (la transmisión del terreno, la constitución de determinados derechos reales, etc.). El problema reside en hecho que el legislador ha configurado un método objetivo de determinación del incremento, consistente en la aplicación de un tipo de gravamen a la base imponible (a grandes rasgos, está formada por el valor catastral al que se aplican unos coeficientes en función de los años de generación de la plusvalía).

Por lo tanto, debido a esa configuración, se presume que cualquier transmisión (u otro negocio jurídico) siempre original una plusvalía. No obstante, desde el estallido de la crisis, es habitual que esas transmisiones pongan de manifiesto minusvalías (pérdidas) y no plusvalías (ganancias). Por ello, la sentencia que nos ocupa se centra en analizar la constitucionalidad de la normativa foral respecto de la exigencia del lIVTNU en supuestos de minusvalías.

Entrando a analizar la fundamentación de la Sentencia del Tribunal Constitucional, el citado Tribunal considera que no puede existir ninguna vulneración del artículo 24 de la Constitución, “dado que la imposibilidad de probar la inexistencia de un incremento de valor, en algunos supuestos, es algo consustancial, inherente, a la propia naturaleza de la ficción jurídica que la norma contempla, la vulneración denunciada, de existir, lo sería exclusivamente desde el punto de vista del deber de contribuir (artículo.  31.1 CE), al someter a tribulación inexistentes manifestaciones de riqueza en contra de la exigencia constitucional de contribuir al sometimiento de los gastos públicos “de acuerdo con su capacidad económica”, que no desde la óptica del derecho a la prueba como un medio instrumental para la defensa de las pretensiones articuladas en un proceso judicial”.

En relación con el principio de capacidad económica, el Tribunal Constitucional argumenta que “no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica” (art. 31.1 CE)”. A lo que añade que el legislador establece la ficción de la existencia de un incremento de valor susceptible de gravamen en el momento de la transmisión de un terreno por el mero hecho de haberlo mantenido en el patrimonio durante un tiempo determinado, por lo que, cuando no tiene lugar ese incremento o incluso se manifiesta un decremento, ”lejos de someter a gravamen una capacidad económica, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado art. 31.1 CE”.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional concluye que “el tratamiento que los arts. 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice formalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1. De esta manera, los preceptos enjuiciados deben ser declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incremento de valor”.

Finalmente, solo cabe destacar que la sentencia considera que la posibilidad de actualización a la baja de los valores catastrales no evita esa declaración de inconstitucionalidad, sobre todo teniendo en cuenta que no existen esos mecanismos en la normativa foral examinada. Asimismo, a juicio del Tribunal, no puede realizarse una interpretación salvadora de la norma cuestionada, pues esa normativa no admite la posible existencia de un decremento de valor.

En todo caso, habrá que esperar la Sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la configuración estatal del IIVTNU, si bien es bastante previsible que se pronuncie en términos similares a los de la sentencia que nos ocupa.


Neus Teixidor Martínez

Abogada


 

martes, 14 de febrero de 2017

La motivación de los planes urbanísticos

Los defectos de motivación en los planes urbanísticos han llevado, en numerosas ocasiones, a su anulación. Ahora bien, conviene no olvidar que lo que constituye motivo de nulidad es la ausencia de motivación, no que se esté o no de acuerdo con la motivación siempre que sea racional, pues los tribunales no pueden suplantar la discrecionalidad de la Administración.

De este modo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2017 (RC 1448/2016) expone la siguiente doctrina:

"QUINTO.- Dados los términos en los que viene planteado el recurso resulta procedente, dada su íntima conexión, analizar conjuntamente los dos primeros motivos, en los que se alega la ausencia de motivación del Plan y la desviación de poder en que, en su aprobación, habría incurrido la Administración.
Debemos partir de una primera afirmación, según la cual, la Administración goza de cierta discrecionalidad a la hora de planificar, gracias a las prerrogativas que le confiere la normativa urbanística. De esta forma, la única condición que, en principio, se le va a exigir a la Administración será la de motivar de forma suficiente y adecuada las decisiones que tome en relación con el planeamiento urbanístico de la ciudad.
Como se señala en la Sentencia de 30 septiembre 2011. (Recurso de Casación 1294/2008):
"Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general.....", añadiendo que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación".
En parecidos términos, la Sentencia de 29 febrero 2012 (Recurso de Casación 6392/2008), señala que: "..... la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución".
En fin, resulta oportuno recordar nuestra jurisprudencia sobre la exigencia de justificación de las determinaciones que el plan alumbra, cuya expresión tiene su sede natural en la memoria del plan. Así, en Sentencia de 23 de marzo de 2012 (recurso de casación n.º 2650/2008) hemos declarado que "Desde antiguo esta Sala viene declarando, por todas, las sentencias dictadas en apelación de 23 de junio de 1997 (recurso de apelación n.º 13058/1991 ), 27 de diciembre de 1995 (recurso de apelación n.º 5436/1991 ), y 25 de junio de 1996 (recurso de apelación n.º 8533/1991), entre otras muchas posteriores, que la memoria ha de contener justificación suficiente sobre las determinaciones fundamentales que establece, exteriorizando las razones por las que adopta las decisiones esenciales contenidas en el plan. Tal justificación es una exigencia en garantía de los intereses generales. En este sentido, la última sentencia citada declara que <<La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o (recurso de casación n.º 5617/2008) señalamos que "Esta Sala se ha pronunciado con reiteración acerca de la necesidad de motivación de los Planes de urbanismo. Así, en la STS de 5 de junio de 1995, Recurso de Apelación n.º 8619/1990 -reiterando lo dicho, entre otras, en las SSTS de 25 de abril , 9 de julio y 20 de diciembre de 1.991 , 13 de febrero , 18 de mayo y 15 de diciembre de 1.992 -, advertimos sobre el carácter trascendental de la motivación del Planeamiento, declarando que "la amplía discrecionalidad del Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración, con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad - artículos 33.2 de la Constitución- justifica la necesidad esencial de la motivación de las determinaciones del planeamiento..."; y, en la más reciente STS de 26 de febrero de 2010, RC n.º 282/2006 indicamos que "...el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico,... impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad".
Así pues, nuestra jurisprudencia ha venido imponiendo ciertos límites a la facultad planificadora de la Administración, basados, principalmente, en la coherencia del planeamiento con la realidad existente y en la finalidad pública e interés social que lleva aparejada la labor planificadora.
SEXTO.- En segundo lugar, conviene recordar que la desviación de poder consiste en "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico", siendo características para su apreciación:
a) existencia de un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del interés público querido por el legislador;
b) que se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a derecho; y
c) que no puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable.
En definitiva, la principal característica de la desviación de poder consiste en que la Administración, a la hora de desarrollar la actividad planificadora, se aparta del interés público que ha de presidir dicha actuación.
SÉPTIMO.- A través de la Memoria, la Administración autora del Plan cumplirá una doble función, por un lado y desde el punto de vista del interés público, viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial finalmente elegido. Por otro lado, y ya en el terreno de las garantías del ciudadano, porque a través de la Memoria, podrá conocer la motivación de las determinaciones del Plan y por tanto ejercitar con una base argumental sólida el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrando en el art. 24.1 de nuestra C.E., para de este modo activar a su vez el control judicial de la Administración ( art. 106.1 C.E.) que demanda también el interés público.
En este sentido, por la Sala de instancia se señala de forma categórica, que "En la Memoria del Plan que se examina con suficiente extensión se trata de: El Objeto; la situación; del Medio físico; de su situación actual; de las condiciones con el entorno; de la medición del área; de la descripción de la ordenación propuesta; de la Justificación de la solución; de la justificación de las normas, relativas a dotaciones, usos, condiciones de edificación, accesibilidad, condiciones ambientales y patrimonio arqueológico del entorno" y tras exponer de forma literal las partes de la memoria del Plan que considera oportuno, concluye que "la ordenación que se propone, está suficientemente justificada y en absoluto puede calificarse de arbitraria o carente de justificación; podrá gustar más o menos, pero lo que se propone, no puede en base a motivaciones subjetivas, anularse por la Sala".
Francisco García Gómez de Mercado

Abogado