martes, 4 de julio de 2017

De nuevo sobre la motivación de los planes urbanísticos: nulidad del Plan Especial de Valdebebas



En los tiempos de la burbuja, Valdebebas (ámbito urbanístico cercano al aeropuerto de Barajas en la ciudad de Madrid) presumía de que iba a albergar el centro comercial más grande. Su excesivo tamaño (resultante de unir y reubicar dos superficies que figuraban previamente en el Plan de Sectorización), su mala ubicación (al fondo del ámbito) , la restricción de accesos al aeropuerto y la crisis inmobiliaria llevaron a los promotores a sustituir ese gran centro comercial por 1200 viviendas más, lo que fue aceptado por el Ayuntamiento mediante Plan Especial.

Pues bien, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2017 (Rec. 1421/2016) confirma la nulidad del Plan Especial por falta de motivación.

De este modo, en su FJ 5º nos ilustra del modo siguiente:

“Sin embargo, frente a ello, las conclusiones de la sentencia de instancia han de ser mantenidas:

1. Inexistencia en la Memoria de estudio técnico y económico determinante de que los usos terciarios deben de desaparecer en los grados expresados en el Plan Especial.

2. Ausencia de razones fácticas que apunten a la necesidad de aumentar la densidad de la vivienda, ya que, según la sentencia, lo único que se vislumbra es una colmatación de viviendas en el ámbito con ocupación de la zona que se destinaba al uso suprimido. Y,

3. Inexistencia de justificación alguna de la necesidad de tal aumento de viviendas junto a la infraestructura aeroportuaria, en una zona del ámbito que el planificador ordenó vincular, en se dice en la ficha del APE, "de forma importante a las ampliaciones del sistema aeroportuario y de las infraestructuras generales de equipamiento incluidas en el ámbito y su entorno", sin que se haya realizado ---según concluye la indica la sentencia--- en la Memoria un estudio razonado de su coherencia. Esto es, la Sala reclama una específica motivación del aumento habitacional expresado en un entorno ---vinculado a la infraestructura aeroportuaria de Barajas--- que, en principio, podría resultar hostil, urbanísticamente hablando, a tal incremento”.

Nótese cómo en esta materia la Jurisprudencia, a través de la exigencia de motivación y más allá de lo que sucede en otros sectores, en los que la motivación se cubre con razonamientos, aunque no sean los más acertados, se entra a determinar la conveniencia de determinadas actuaciones.

Así, la sentencia prosigue que “No se debe olvidar que nos encontramos ante un Plan Especial --- y no ante un Plan Parcial---, sometido a la legislación madrileña, cuyas funciones se desgranan en el artículo 50.1 de la LSM, apareciendo las mismas como difíciles parámetros de encaje de las finalidades que se dicen pretendidas en el Plan, que, no se olvide, en el fondo, no es otra cosa que un cambio de usos. Obvio es que, como hemos expuesto, en la Memoria se dan las razones formales de las que parte el cambio, pero tiene razón la Sala de instancia cuando señala, con insistencia, que se sigue sin conocer las causas y circunstancias por las que el resultado del proceso de cambio ---con el aumento del número de viviendas expresado--- tiene que ser el que se alcanza”.

Para más adelante añadir que “Insistimos, pues, con la sentencia de instancia, en que la Memoria explica el porqué ya no resulta viable el destino terciario/comercial previsto en el Plan General para las parcelas expresadas ---aunque respecto de tal cuestión notamos, igualmente, como apunta la Sala de instancia, la ausencia de dato o estudio alguno que acredite la dificultad de la conectividad vial de la zona o su futura evolución comercial---, pero desconocemos qué razones existen para reconducir la situación hacía un incremento poblacional, que, como hemos expuesto, se produce en un entorno ---vinculado a la infraestructura aeroportuaria del Aeropuerto de Barajas--- y que, en consecuencia, podría ser un entorno poco proclive a tal incremento poblacional.”
 
Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

jueves, 18 de mayo de 2017

El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad parcial de la plusvalía municipal en el territorio común



El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 11 de mayo de 2017, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Jerez de la Frontera, en relación con el artículo 107 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL). En el citado artículo se regula la forma de cuantificación de la base imponible del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), también conocido como plusvalía municipal.


Antes de entrar a analizar la sentencia, debe matizarse que la misma analiza la constitucionalidad del artículo 107 del TRLRHL, si bien únicamente de los apartados 1 y 2.a). Además, por conexión con el citado precepto, también extiende ese análisis al artículo 110.4 del TRLRHL.


Esta no es la primera ocasión en la que el Tribunal Constitucional se pronuncia en relación con la configuración actual del IIVTNU, si bien es la primera sentencia en la que se enjuicia la constitucionalidad de la normativa estatal del citado impuesto. En este sentido, debemos recordar que las Sentencias del Tribunal Constitucional 26/2017 de 16 de febrero y 37/2017 de 1 de marzo, declararon la inconstitucionalidad de la configuración del citado tributo, en la medida en que permite la tributación de situaciones inexpresivas de capacidad económica, en los territorios forales de Guipúzcoa y Álava, respectivamente.


De hecho, la Sentencia que nos ocupa hace remisión expresa a los pronunciamientos anteriormente mencionados, para concluir que el régimen estatal del impuesto acaece de los mismos defectos que los regímenes forales analizados. Así, el Tribunal Constitucional expone que “(…) aun cuando de conformidad con su regulación normativa, el objeto del impuesto analizado es el “incremento de valor” que pudieran haber experimentado los terrenos durante un intervalo temporal dado, que se cuantifica y somete a tributación a partir del instante de su transmisión, el gravamen, sin embargo, no se anuda necesariamente a la existencia de ese “incremento” sino a la mera titularidad del terreno durante un período de tiempo computable que oscila entre uno (mínimo) y veinte años (máximo)”.


Por lo tanto, en la configuración actual del tributo, se somete a tributación un incremento de valor del terreno cuantificado de forma automática, con independencia de la cuantía real de incremento o incluso de la existencia del mismo. Así, si bien es admisible la cuantificación de una deuda tributaria mediante un sistema objetivo (es decir, sin tener en cuenta el incremento real de valor), no puede ser admisible que se grave una capacidad económica irreal o ficticia (o lo que es lo mismo la inexistencia de ese incremento).


Por ello, el Tribunal Constitucional concluye que “(…) los preceptos cuestionados de la LHL otorgan a los supuestos de no incremento, o incluso de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, gravan una renta ficticia en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, está sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice frontalmente el principio de capacidad económica que garantiza el art. 31.1 CE”. En consecuencia, considera que los preceptos cuestionados deben ser declarados inconstitucionales en la medida en que no prevén la exclusión de las situaciones inexpresivas de capacidad económica.


Añade la sentencia que la posibilidad potestativa de los Ayuntamientos de adoptar una reducción de los valores catastrales (de hasta el 60% durante los cinco años siguientes a la revisión de esos valores) o la eventual actualización, incluso a la baja, de los valores catastrales no salva la inconstitucionalidad del tributo. A su juicio, estas medidas únicamente podría aminorar la cuantía a tributar, pero no evitarían la vulneración del principio de capacidad económica.


En consecuencia, se declara la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2.a) y 110.4 del TRLRHL en la medida en la que permiten la tributación de situaciones en las que no existe manifestación de capacidad económica (es decir, situaciones en las que una transmisión no ha puesto de manifiesto un incremento de valor de los terrenos o, incluso, se han generado pérdidas). Por ello, contiene un mandato al legislador quién, en virtud de su libertad de configuración normativa, debe modificar o adaptar el régimen legal del impuesto para que no se sometan a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor. Así, pues, deberemos estar pendientes de las medidas que el legislador decida adoptar en este sentido.


Neus Teixidor Martínez
Abogada

martes, 16 de mayo de 2017

El suelo urbano no consolidado ante el Texto Refundido de la Ley de Suelo


 
En el Texto Refundido de la Ley de Suelo, hay suelo rural “necesario” o “preservado” (y dentro de él un cierto “mínimo”, que se correspondería con el tradicionalmente denominado suelo no urbanizable de protección, mientras que más allá podría admitirse una suerte de lo que tradicionalmente se ha denominado suelo no urbanizable común), y suelo “rural”  que es urbanizable pero que mantiene esa condición “rústica” hasta la ejecución de la urbanización (que incluiría las categorías tradicionales de suelo urbanizable no delimitado o delimitado, e, incluso, suelo urbano no consolidado).  

Por tanto, el suelo urbano no consolidado se valora como rural con el Texto Refundido de la Ley de Suelo, si bien deben tenerse en cuenta no solo la valoración de las rentas agrarias del art. 36 sino también las indemnizaciones previstas en los arts. 38 y 39.

Por otro lado, la disposición transitoria tercera contemplaba el mantenimiento del régimen valorativo, en ciertas circunstancias, para el suelo urbanizable delimitado o sectorizado, pero no para el urbano consolidado, lo cual no era muy lógico. Antes ello, la Jurisprudencia ha reaccionado y ha equiparado el tratamiento transitorio del urbano consolidado respecto del urbanizable delimitado.

Dice así la Sentencia de 18 de abril de 2017 (RC 3209/2015):

 

 [anterior] “…el suelo urbano no consolidado (que se asimila al suelo urbanizable delimitado) no puede valorarse automáticamente como suelo en situación de urbanizado (art. 24 .1 del Texto Refundido). Para ello es preciso que, además de estar incluido en la malla urbana, cuente con los servicios a los que se refiere su art. 12.3.b) o se encuentre en alguna de las situaciones previstas en los apartados a ) o c) del precepto. Ni contaba con esos servicios, ni se encontraba en ninguna de las otras situaciones. Ello llevaría, en principio, a valorar el suelo en situación de rústico (art. 12.2.b).
[siguiente] [Contextualizar]

[anterior] Sin embargo, la sentencia de la Sección Sexta de 22 de septiembre de 2015 (casación 2135/13 ), ha subsumido estos casos -suelo urbano no consolidado-, a efectos valorativos, en la Transitoria Tercera.2 del Texto Refundido, del siguiente tenor: <<los terrenos que, a la entrada en vigor de aquélla -Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo-, formen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo, se valorarán conforme a las reglas establecidas en la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, tal y como quedaron redactadas por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, siempre y cuando en el momento a que deba entenderse referida la valoración no hayan vencido los plazos para la ejecución del planeamiento o, si han vencido, sea por causa imputable a la Administración o a terceros>>, y ello porque, si bien se está refiriendo al suelo formalmente clasificado de urbanizable delimitado, lo cual es lógico en razón de que el suelo formalmente clasificado de urbano tiene, por lo general, todas las características del suelo en situación de urbanizado de la nueva Ley, sin embargo y excepcionalmente pueden presentarse situaciones anormales en las que, estando clasificado el suelo como urbano, no reúna aquéllas características y, en tales supuestos (como aquí acaece) <<carecería de toda lógica, y el Derecho debe rechazar la interpretación contraria a ella, que el Legislador haya querido darle un trato privilegiado al suelo urbanizable que a la entrada en vigor de la nueva normativa estuviera sectorizado o "activado", en terminología de nuestra doctrina, -en puridad de principio ese tipo de suelo a que se refiere la transitoria debería valorarse como suelo rural, en el sistema del Texto Refundido-, en tanto que le negase ese régimen transitorio al suelo ya clasificado, al mismo momento, como urbano; cuando este tipo de suelo tiene mayor contenido o consolidación de derecho a la transformación urbanísticas que aquel>>. No cabe olvidar, en este sentido, que es el propio planeamiento general el que establece las condiciones de desarrollo del suelo urbano, incluso del no consolidado, determinaciones muy diferentes y particularizadas de las que realiza para el urbanizable, respecto del que permite la opción de poder sectorizarse en ese planeamiento, por lo que sería contrario a la finalidad del régimen transitorio que ha querido establecer el Legislador, excluir de ese régimen a ese tipo de suelo”.

 

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

miércoles, 12 de abril de 2017

Primeras reformas normativas como consecuencia de las sentencias de inconstitucionalidad de la plusvalía municipal





Las recientes Sentencias del Tribunal Constitucional de 16 de febrero de 2017 y de 1 de marzo de 2017 han declarado la inconstitucionalidad de la normativa del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (conocido popularmente como “Plusvalía Municipal”) de los Territorios Históricos de Guipúzcoa y de Álava, respectivamente. No obstante, no se trata de una inconstitucionalidad de los preceptos enjuiciados, sino únicamente en la medida que situaciones en las que no existe un incremento de valor alguno se someten a tributación del IIVTNU.

Asimismo, a fecha de hoy, siguen pendientes de resolución diversas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas respecto de la normativa estatal (esto es, los artículos 104 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales). Concretamente, fueron planteadas por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid y el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Jerez de la Frontera.

En este sentido, los expertos opinan que la futura sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la normativa estatal seguirá la argumentación mantenida en las sentencias relativas a los regímenes forales, pues el régimen del IIVTNU en todos estos supuestos es muy parecido.

Por ello, parece interesante analizar las reformas operadas en la Normativa Foral de Guipúzcoa y en la Normativa Foral de Álava como consecuencia de las sentencias anteriormente referenciadas. Concretamente, nos referimos al Decreto Foral-Norma del Consejo de Gobierno Foral de Guipúzcoa 2/2017, de 28 de marzo, por el que se modifica el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y al Decreto Normativo de Decreto Normativo de Urgencia Fiscal 3/2017, del Consejo de Gobierno Foral de Álava, de 28 de marzo, relacionado con el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Cabe destacar que las previsiones de ambas normativas son muy parecidas, si bien existen pequeñas diferencias.

En ambos casos se prevé el establecimiento de un sistema objetivo que permita determinar la existencia o no de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana. Concretamente, este método consiste en tomar en consideración la diferencia entre el valor de adquisición y el valor de transmisión del terreno, teniendo en cuenta los valores a efectos de otros impuestos que graven esa misma transmisión o, en su caso, la constitución de un derecho real de goce limitativo de dominio. No obstante, los citados valores no pueden ser objeto de actualización por el tiempo transcurrido ni pueden verse aumentados por los gastos, mejoras u otros conceptos. Además, en el caso de la normativa de Álava, se prevé que, si esos valores no pueden determinarse, puedan utilizarse los valores reales de los terrenos.

Por otro lado, cuando los  valores tomados en consideración no diferencian el valor de la construcción del valor del suelo (recordemos que el IIVTNU únicamente grava el valor de los terrenos), debe tomarse en consideración la proporción existente respecto del valor catastral vigente en el momento del devengo.

En todo caso, aunque se determine que no existe un incremento de valor, este hecho no exime a los sujetos pasivos de la presentación de la declaración correspondiente.

Por el contrario, en el supuesto en el que se acredite la existencia de un incremento de valor, la base imponible, la cuota tributaria y el resto de elementos configuradores del IIVTNU se determinarán siguiendo el método objetivo de cálculo vigente (a grandes rasgos, tomando en consideración el valor catastral y el número de años de titularidad).

Finalmente, ambas normativas contienen un régimen transitorio. Así, respecto de las liquidaciones firmes con anterioridad a la publicación de las sentencias, no se va a realizar rectificación, restitución o devolución. En segundo lugar, las liquidaciones dictadas con posterioridad a esa publicación, aunque se refieran a liquidaciones devengadas con anterioridad, deben elaborarse siguiendo las previsiones de la nueva normativa. Finalmente, existen ciertas diferencias en relación con las liquidaciones anteriores a la publicación y que se hallan recurridas. La normativa de Guipúzcoa prevé que se resuelvan según la nueva normativa los recursos de reposición pendientes y que, en el caso de las reclamaciones económico-administrativas, se remitan los expedientes a los Ayuntamientos para la práctica de una nueva liquidación. En cambio, en la norma de Álava, no se diferencia el tipo de recurso interpuesto, simplemente se considera que las liquidaciones recurridas en vía administrativa deberán remitirse al órgano liquidador para que elabore una nueva liquidación teniendo en cuenta la modificación normativa.

Habrá que estar pendientes de la futura sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la normativa estatal, así como de la eventual reforma legislativa que pueda comportar la misma.
 


Neus Teixidor Martínez
Abogada

martes, 21 de marzo de 2017

La información pública en el proyecto de expropiación


 


La exigencia de información pública en el procedimiento expropiatorio ha duda lugar a numerosos conflictos y múltiples sentencias. Es un requisito necesario y no puede darse por cumplido a través de una información pública del proyecto de infraestructuras cuando esta información no se refiere a las fincas afectadas sino las características generales del trazado. Eso sí, el momento de su realización no es determinante, y a tal efecto lo que no puede es exigirse que en la información pública previa del proyecto de infraestructuras necesariamente se concreten las fincas a expropiar, bastando que ello suceda en la información pública del proyecto expropiatorio.

Recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 2696/2015, Ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano) nos ilustra así:  

SEGUNDO.- Resta por abordar el TERCERO, y último, MOTIVO, por infracción de los arts. 17, 18 y 19 LEF y la jurisprudencia que cita, pues la información pública del Proyecto ha de ser previa a su aprobación, circunstancia que no concurre, dado que ese trámite de información pública (BOE de 12 de noviembre de 2008) del expediente expropiatorio, se abrió estando ya aprobado el Proyecto Básico constructivo.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] Los recurrentes incurren en el error de considerar que la información pública a la que alude el art. 18 LEF se refiere al Proyecto constructivo causa de la incoación del/los expediente/s expropiatorio/s, en el seno del/los cual/es se expropian las fincas afectas a su ejecución, cuando la que contempla el precepto es la relativa al expediente expropiatorio y a la relación de bienes y derechos afectados.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] En este caso, como acredita el Sr. Abogado del Estado (documento nº 5 de los adjuntados a su contestación de la demanda), en el BOE de 12 de noviembre de 2008, se abrió el trámite de información pública -por 15 días para alegaciones- del expediente de expropiación incoado con motivo de la ejecución del "Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad. Tramo Valladolid-Burgos, Subtramo: San Martín de Valvení nudo de Venta de Baños", con relación individualizada de bienes y derechos afectados, identificación de sus titulares y convocatoria, individualizada con fecha y hora, al levantamiento de las actas previas de ocupación, (en este caso 9 de diciembre de 2008), a las que concurrió la propiedad, alegando cuanto tuvo por conveniente.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No existe infracción procedimental de clase alguna, ni, desde luego, ningún tipo de indefensión que, además y en todo caso, no ha sido acreditada por el recurrente (a quien incumbe la carga procesal de concretarla y probarla), que se ha limitado a una alegación genérica de indefensión.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No está de más recordar que, sobre cuestión similar a la aquí planteada, nos hemos pronunciado ya, entre otras, en sentencia de 21 de julio de 2014 (casación 6054/11), en la que se decía -en relación con procedimientos expropiatorios, tramitados por vía de urgencia, para la ejecución de infraestructuras en las que, conforme a la correspondiente Ley sectorial, la aprobación del proyecto implicaba la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación de los bienes, a efectos de su expropiación-, que < STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que " el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida "............................ dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, ..... cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria............ En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] [siguiente] [Contextualizar] [anterior] No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
 



miércoles, 15 de marzo de 2017

Modificaciones sustanciales o no sustanciales

La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 1125/2016) nos recuerda que "En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su  consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000), expresamos:
"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996, en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".
Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos:
"En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".
También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:
"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".
Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002), en la que, se decía:
"... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones: a) La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva. b) La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano". A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".
En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002) decíamos:
"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial". Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio. A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca. Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública, en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".
Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala, sobre el expresado concepto, realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSJCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007) ---con remisión a su anterior STSJCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:
"Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: "Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido".
La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004), y añade:
"Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991). En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública. Razones que nos llevan, en consecuencia, a la estimación de este motivo primero lo que comporta la declaración de haber lugar a la casación, y a la estimación del recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva impugnado, y, en fin, debiendo someterse a nuevo trámite de información pública".
Para la resolución de nuestro pleito, resulta relevante por su calificación de las modificaciones realizadas como sustanciales, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 2010, recurso de casación 1385/2006, ... donde refiere que: "Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de "modificación substancial", señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia "únicamente es exigitiva cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios, y a esto no llega el que una determinada superficie de suelo, clasificada inicialmente como suelo urbanizable, sea después objeto de clasificación como suelo no urbanizable, puesto que con ello el modelo de planeamiento permanece intangible; y por otra parte, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, al contrario que en lo que se refiere al suelo urbano, en que ha de partirse de la situación existente y que debe respetarse, goza el planificador de una potestad discrecional, dependiendo de su voluntad y del modelo territorial que desee obtener, señalar qué terrenos hayan de urbanizarse en el futuro y cuáles hayan de preservarse de toda urbanización, no cabiendo por ello combatir su criterio más que con la prueba de una desviación de poder o de una irracionalidad o arbitrariedad de la solución adoptada, extremos estos que no han sido acreditados por la recurrente ...".

Pues bien, la decisión adoptada por la sentencia de instancia en el marco de la anterior jurisprudencia, pues ni el incremento de suelo urbanizable que se cita, ni el aumento del suelo rural, ni las alteraciones en la delimitación y categorización del suelo urbano, de una parte, ni la introducción del denominado "Planeamiento incorporado" ---procedente del planeamiento anterior---, ni los cambios en la estrategia en el Estudio Económico Financiero, por otra, pueden tener, ni cuantitativa ni cualitativamente, entidad suficiente para elevar tales modificaciones a la categoría de sustanciales, bien los examinemos de forma individual, o colectiva. Lo más significativo es que de su examen no se detecta un cambio ni en las líneas y criterios básicos contenidos en el texto inicialmente aprobado del Plan General de Ordenación Urbana, ni, tampoco, de la estructura del mismo; y, desde una perspectiva estrictamente cuantitativa, el ámbito de tales modificaciones, en el contexto de todo el ámbito del Plan General de Ordenación Urbana, en modo alguno pueden ser expresivas de un cambio generalizado, sino, más bien puntual.
Esto es, no contamos con elementos para alterar la valoración probatoria y la interpretación jurídica realizada por la Sala de instancia, en el marco de la jurisprudencia que hemos reseñado".

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

jueves, 23 de febrero de 2017

El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad parcial de la plusvalía municipal de Guipúzcoa


El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de febrero de 2017, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia/San Sebastián, en relación con los artículos 1, 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) del Territorio Histórico de Guipúzcoa. En ese sentido, debe ponerse de manifiesto que el contenido de los preceptos relacionados coincide con el tenor literal de los artículos 107 y 110.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales y que regulan la configuración del IIVTNU exigible en territorio común. Por ello, el mencionado Juzgado plantea una cuestión de constitucionalidad en relación con la normativa foral y la normativa estatal anteriormente referenciadas, por posible infracción del principio de capacidad económica y de la prohibición de no confiscatoriedad (artículo 31.1 de la Constitución Española) y del derecho de defensa (artículo 24 de la Constitución).

No obstante y en primer lugar, el Tribunal Constitucional considera que la normativa estatal no puede ser objeto de análisis, pues esa normativa no es aplicable al supuesto de hecho enjuiciado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia. Por ello, la sentencia se limita a analizar la constitucionalidad de la normativa foral de Guipúzcoa. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, mediante Auto de 15 de diciembre de 2015 (rec. 112/2014), ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la configuración del IIVTNU estatal, cuestión que actualmente se halla pendiente de resolución.

Antes de entrar a analizar la sentencia que nos ocupa, vamos a realizar una breve descripción del IIVTNU. El citado impuesto, como su propio nombre indica, grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza que se pone de manifiesto como consecuencia de la realización de determinados negocios jurídicos (la transmisión del terreno, la constitución de determinados derechos reales, etc.). El problema reside en hecho que el legislador ha configurado un método objetivo de determinación del incremento, consistente en la aplicación de un tipo de gravamen a la base imponible (a grandes rasgos, está formada por el valor catastral al que se aplican unos coeficientes en función de los años de generación de la plusvalía).

Por lo tanto, debido a esa configuración, se presume que cualquier transmisión (u otro negocio jurídico) siempre original una plusvalía. No obstante, desde el estallido de la crisis, es habitual que esas transmisiones pongan de manifiesto minusvalías (pérdidas) y no plusvalías (ganancias). Por ello, la sentencia que nos ocupa se centra en analizar la constitucionalidad de la normativa foral respecto de la exigencia del lIVTNU en supuestos de minusvalías.

Entrando a analizar la fundamentación de la Sentencia del Tribunal Constitucional, el citado Tribunal considera que no puede existir ninguna vulneración del artículo 24 de la Constitución, “dado que la imposibilidad de probar la inexistencia de un incremento de valor, en algunos supuestos, es algo consustancial, inherente, a la propia naturaleza de la ficción jurídica que la norma contempla, la vulneración denunciada, de existir, lo sería exclusivamente desde el punto de vista del deber de contribuir (artículo.  31.1 CE), al someter a tribulación inexistentes manifestaciones de riqueza en contra de la exigencia constitucional de contribuir al sometimiento de los gastos públicos “de acuerdo con su capacidad económica”, que no desde la óptica del derecho a la prueba como un medio instrumental para la defensa de las pretensiones articuladas en un proceso judicial”.

En relación con el principio de capacidad económica, el Tribunal Constitucional argumenta que “no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica” (art. 31.1 CE)”. A lo que añade que el legislador establece la ficción de la existencia de un incremento de valor susceptible de gravamen en el momento de la transmisión de un terreno por el mero hecho de haberlo mantenido en el patrimonio durante un tiempo determinado, por lo que, cuando no tiene lugar ese incremento o incluso se manifiesta un decremento, ”lejos de someter a gravamen una capacidad económica, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado art. 31.1 CE”.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional concluye que “el tratamiento que los arts. 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice formalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1. De esta manera, los preceptos enjuiciados deben ser declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incremento de valor”.

Finalmente, solo cabe destacar que la sentencia considera que la posibilidad de actualización a la baja de los valores catastrales no evita esa declaración de inconstitucionalidad, sobre todo teniendo en cuenta que no existen esos mecanismos en la normativa foral examinada. Asimismo, a juicio del Tribunal, no puede realizarse una interpretación salvadora de la norma cuestionada, pues esa normativa no admite la posible existencia de un decremento de valor.

En todo caso, habrá que esperar la Sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la configuración estatal del IIVTNU, si bien es bastante previsible que se pronuncie en términos similares a los de la sentencia que nos ocupa.


Neus Teixidor Martínez

Abogada