martes, 21 de marzo de 2017

La información pública en el proyecto de expropiación


 


La exigencia de información pública en el procedimiento expropiatorio ha duda lugar a numerosos conflictos y múltiples sentencias. Es un requisito necesario y no puede darse por cumplido a través de una información pública del proyecto de infraestructuras cuando esta información no se refiere a las fincas afectadas sino las características generales del trazado. Eso sí, el momento de su realización no es determinante, y a tal efecto lo que no puede es exigirse que en la información pública previa del proyecto de infraestructuras necesariamente se concreten las fincas a expropiar, bastando que ello suceda en la información pública del proyecto expropiatorio.

Recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 2696/2015, Ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano) nos ilustra así:  

SEGUNDO.- Resta por abordar el TERCERO, y último, MOTIVO, por infracción de los arts. 17, 18 y 19 LEF y la jurisprudencia que cita, pues la información pública del Proyecto ha de ser previa a su aprobación, circunstancia que no concurre, dado que ese trámite de información pública (BOE de 12 de noviembre de 2008) del expediente expropiatorio, se abrió estando ya aprobado el Proyecto Básico constructivo.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] Los recurrentes incurren en el error de considerar que la información pública a la que alude el art. 18 LEF se refiere al Proyecto constructivo causa de la incoación del/los expediente/s expropiatorio/s, en el seno del/los cual/es se expropian las fincas afectas a su ejecución, cuando la que contempla el precepto es la relativa al expediente expropiatorio y a la relación de bienes y derechos afectados.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] En este caso, como acredita el Sr. Abogado del Estado (documento nº 5 de los adjuntados a su contestación de la demanda), en el BOE de 12 de noviembre de 2008, se abrió el trámite de información pública -por 15 días para alegaciones- del expediente de expropiación incoado con motivo de la ejecución del "Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad. Tramo Valladolid-Burgos, Subtramo: San Martín de Valvení nudo de Venta de Baños", con relación individualizada de bienes y derechos afectados, identificación de sus titulares y convocatoria, individualizada con fecha y hora, al levantamiento de las actas previas de ocupación, (en este caso 9 de diciembre de 2008), a las que concurrió la propiedad, alegando cuanto tuvo por conveniente.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No existe infracción procedimental de clase alguna, ni, desde luego, ningún tipo de indefensión que, además y en todo caso, no ha sido acreditada por el recurrente (a quien incumbe la carga procesal de concretarla y probarla), que se ha limitado a una alegación genérica de indefensión.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No está de más recordar que, sobre cuestión similar a la aquí planteada, nos hemos pronunciado ya, entre otras, en sentencia de 21 de julio de 2014 (casación 6054/11), en la que se decía -en relación con procedimientos expropiatorios, tramitados por vía de urgencia, para la ejecución de infraestructuras en las que, conforme a la correspondiente Ley sectorial, la aprobación del proyecto implicaba la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación de los bienes, a efectos de su expropiación-, que < STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que " el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida "............................ dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, ..... cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria............ En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] [siguiente] [Contextualizar] [anterior] No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
 



miércoles, 15 de marzo de 2017

Modificaciones sustanciales o no sustanciales

La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 1125/2016) nos recuerda que "En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su  consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000), expresamos:
"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996, en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".
Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos:
"En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".
También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:
"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".
Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002), en la que, se decía:
"... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones: a) La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva. b) La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano". A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".
En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002) decíamos:
"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial". Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio. A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca. Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública, en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".
Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala, sobre el expresado concepto, realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSJCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007) ---con remisión a su anterior STSJCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:
"Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: "Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido".
La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004), y añade:
"Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991). En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública. Razones que nos llevan, en consecuencia, a la estimación de este motivo primero lo que comporta la declaración de haber lugar a la casación, y a la estimación del recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva impugnado, y, en fin, debiendo someterse a nuevo trámite de información pública".
Para la resolución de nuestro pleito, resulta relevante por su calificación de las modificaciones realizadas como sustanciales, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 2010, recurso de casación 1385/2006, ... donde refiere que: "Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de "modificación substancial", señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia "únicamente es exigitiva cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios, y a esto no llega el que una determinada superficie de suelo, clasificada inicialmente como suelo urbanizable, sea después objeto de clasificación como suelo no urbanizable, puesto que con ello el modelo de planeamiento permanece intangible; y por otra parte, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, al contrario que en lo que se refiere al suelo urbano, en que ha de partirse de la situación existente y que debe respetarse, goza el planificador de una potestad discrecional, dependiendo de su voluntad y del modelo territorial que desee obtener, señalar qué terrenos hayan de urbanizarse en el futuro y cuáles hayan de preservarse de toda urbanización, no cabiendo por ello combatir su criterio más que con la prueba de una desviación de poder o de una irracionalidad o arbitrariedad de la solución adoptada, extremos estos que no han sido acreditados por la recurrente ...".

Pues bien, la decisión adoptada por la sentencia de instancia en el marco de la anterior jurisprudencia, pues ni el incremento de suelo urbanizable que se cita, ni el aumento del suelo rural, ni las alteraciones en la delimitación y categorización del suelo urbano, de una parte, ni la introducción del denominado "Planeamiento incorporado" ---procedente del planeamiento anterior---, ni los cambios en la estrategia en el Estudio Económico Financiero, por otra, pueden tener, ni cuantitativa ni cualitativamente, entidad suficiente para elevar tales modificaciones a la categoría de sustanciales, bien los examinemos de forma individual, o colectiva. Lo más significativo es que de su examen no se detecta un cambio ni en las líneas y criterios básicos contenidos en el texto inicialmente aprobado del Plan General de Ordenación Urbana, ni, tampoco, de la estructura del mismo; y, desde una perspectiva estrictamente cuantitativa, el ámbito de tales modificaciones, en el contexto de todo el ámbito del Plan General de Ordenación Urbana, en modo alguno pueden ser expresivas de un cambio generalizado, sino, más bien puntual.
Esto es, no contamos con elementos para alterar la valoración probatoria y la interpretación jurídica realizada por la Sala de instancia, en el marco de la jurisprudencia que hemos reseñado".

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado

jueves, 23 de febrero de 2017

El Tribunal Constitucional declara la inconstitucionalidad parcial de la plusvalía municipal de Guipúzcoa


El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de febrero de 2017, resuelve la cuestión de inconstitucionalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia/San Sebastián, en relación con los artículos 1, 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) del Territorio Histórico de Guipúzcoa. En ese sentido, debe ponerse de manifiesto que el contenido de los preceptos relacionados coincide con el tenor literal de los artículos 107 y 110.4 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales y que regulan la configuración del IIVTNU exigible en territorio común. Por ello, el mencionado Juzgado plantea una cuestión de constitucionalidad en relación con la normativa foral y la normativa estatal anteriormente referenciadas, por posible infracción del principio de capacidad económica y de la prohibición de no confiscatoriedad (artículo 31.1 de la Constitución Española) y del derecho de defensa (artículo 24 de la Constitución).

No obstante y en primer lugar, el Tribunal Constitucional considera que la normativa estatal no puede ser objeto de análisis, pues esa normativa no es aplicable al supuesto de hecho enjuiciado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 3 de Donostia. Por ello, la sentencia se limita a analizar la constitucionalidad de la normativa foral de Guipúzcoa. Sin embargo, debe ponerse de manifiesto que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, mediante Auto de 15 de diciembre de 2015 (rec. 112/2014), ha planteado una cuestión de inconstitucionalidad respecto de la configuración del IIVTNU estatal, cuestión que actualmente se halla pendiente de resolución.

Antes de entrar a analizar la sentencia que nos ocupa, vamos a realizar una breve descripción del IIVTNU. El citado impuesto, como su propio nombre indica, grava el incremento de valor de los terrenos de naturaleza que se pone de manifiesto como consecuencia de la realización de determinados negocios jurídicos (la transmisión del terreno, la constitución de determinados derechos reales, etc.). El problema reside en hecho que el legislador ha configurado un método objetivo de determinación del incremento, consistente en la aplicación de un tipo de gravamen a la base imponible (a grandes rasgos, está formada por el valor catastral al que se aplican unos coeficientes en función de los años de generación de la plusvalía).

Por lo tanto, debido a esa configuración, se presume que cualquier transmisión (u otro negocio jurídico) siempre original una plusvalía. No obstante, desde el estallido de la crisis, es habitual que esas transmisiones pongan de manifiesto minusvalías (pérdidas) y no plusvalías (ganancias). Por ello, la sentencia que nos ocupa se centra en analizar la constitucionalidad de la normativa foral respecto de la exigencia del lIVTNU en supuestos de minusvalías.

Entrando a analizar la fundamentación de la Sentencia del Tribunal Constitucional, el citado Tribunal considera que no puede existir ninguna vulneración del artículo 24 de la Constitución, “dado que la imposibilidad de probar la inexistencia de un incremento de valor, en algunos supuestos, es algo consustancial, inherente, a la propia naturaleza de la ficción jurídica que la norma contempla, la vulneración denunciada, de existir, lo sería exclusivamente desde el punto de vista del deber de contribuir (artículo.  31.1 CE), al someter a tribulación inexistentes manifestaciones de riqueza en contra de la exigencia constitucional de contribuir al sometimiento de los gastos públicos “de acuerdo con su capacidad económica”, que no desde la óptica del derecho a la prueba como un medio instrumental para la defensa de las pretensiones articuladas en un proceso judicial”.

En relación con el principio de capacidad económica, el Tribunal Constitucional argumenta que “no cabe duda de que los preceptos cuestionados fingen, sin admitir prueba en contrario, que por el solo hecho de haber sido titular de un terreno de naturaleza urbana durante un determinado período temporal (entre uno y veinte años), se revela, en todo caso, un incremento de valor y, por tanto, una capacidad económica susceptible de imposición, impidiendo al ciudadano cumplir con su obligación de contribuir, no de cualquier manera, sino exclusivamente de acuerdo con su capacidad económica” (art. 31.1 CE)”. A lo que añade que el legislador establece la ficción de la existencia de un incremento de valor susceptible de gravamen en el momento de la transmisión de un terreno por el mero hecho de haberlo mantenido en el patrimonio durante un tiempo determinado, por lo que, cuando no tiene lugar ese incremento o incluso se manifiesta un decremento, ”lejos de someter a gravamen una capacidad económica, les estaría haciendo tributar por una riqueza inexistente, en abierta contradicción con el principio de capacidad económica del citado art. 31.1 CE”.

Por todo ello, el Tribunal Constitucional concluye que “el tratamiento que los arts. 4 y 7.4 de la Norma Foral 16/1989 otorgan a los supuestos de no incremento o, incluso, de decremento, en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, carece de toda justificación razonable en la medida en que, al imponer a los sujetos pasivos del impuesto la obligación de soportar la misma carga tributaria que corresponde a las situaciones de incrementos derivados del paso del tiempo, se están sometiendo a tributación situaciones de hecho inexpresivas de capacidad económica, lo que contradice formalmente el principio de capacidad económica que la Constitución garantiza en el art. 31.1. De esta manera, los preceptos enjuiciados deben ser declarados inconstitucionales, aunque exclusivamente en la medida que no han previsto excluir del tributo a las situaciones inexpresivas de capacidad económica por inexistencia de incremento de valor”.

Finalmente, solo cabe destacar que la sentencia considera que la posibilidad de actualización a la baja de los valores catastrales no evita esa declaración de inconstitucionalidad, sobre todo teniendo en cuenta que no existen esos mecanismos en la normativa foral examinada. Asimismo, a juicio del Tribunal, no puede realizarse una interpretación salvadora de la norma cuestionada, pues esa normativa no admite la posible existencia de un decremento de valor.

En todo caso, habrá que esperar la Sentencia del Tribunal Constitucional respecto de la configuración estatal del IIVTNU, si bien es bastante previsible que se pronuncie en términos similares a los de la sentencia que nos ocupa.


Neus Teixidor Martínez

Abogada


 

martes, 14 de febrero de 2017

La motivación de los planes urbanísticos

Los defectos de motivación en los planes urbanísticos han llevado, en numerosas ocasiones, a su anulación. Ahora bien, conviene no olvidar que lo que constituye motivo de nulidad es la ausencia de motivación, no que se esté o no de acuerdo con la motivación siempre que sea racional, pues los tribunales no pueden suplantar la discrecionalidad de la Administración.

De este modo, la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de febrero de 2017 (RC 1448/2016) expone la siguiente doctrina:

"QUINTO.- Dados los términos en los que viene planteado el recurso resulta procedente, dada su íntima conexión, analizar conjuntamente los dos primeros motivos, en los que se alega la ausencia de motivación del Plan y la desviación de poder en que, en su aprobación, habría incurrido la Administración.
Debemos partir de una primera afirmación, según la cual, la Administración goza de cierta discrecionalidad a la hora de planificar, gracias a las prerrogativas que le confiere la normativa urbanística. De esta forma, la única condición que, en principio, se le va a exigir a la Administración será la de motivar de forma suficiente y adecuada las decisiones que tome en relación con el planeamiento urbanístico de la ciudad.
Como se señala en la Sentencia de 30 septiembre 2011. (Recurso de Casación 1294/2008):
"Son acertadas, pues, las consideraciones que se contienen en la sentencia del Tribunal a quo sobre la necesidad de que las potestades de planeamiento estén subordinadas y encaminadas a la consecución del interés general.....", añadiendo que "las potestades de planeamiento urbanístico se atribuyen por el ordenamiento jurídico con la finalidad de que la ordenación resultante, en el diseño de los espacios habitables, de sus usos y de sus equipamientos, y de las perspectivas de su desarrollo, ampliación o expansión, sirva con objetividad los intereses generales, de manera racional, evitando la especulación".
En parecidos términos, la Sentencia de 29 febrero 2012 (Recurso de Casación 6392/2008), señala que: "..... la potestad de planeamiento, aún siendo discrecional, se circunscribe a un fin concreto: la satisfacción del interés público, hallándose condicionada al mismo tiempo por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad consagrados en los artículos 103.1 , 9.3 y 14 de la Constitución".
En fin, resulta oportuno recordar nuestra jurisprudencia sobre la exigencia de justificación de las determinaciones que el plan alumbra, cuya expresión tiene su sede natural en la memoria del plan. Así, en Sentencia de 23 de marzo de 2012 (recurso de casación n.º 2650/2008) hemos declarado que "Desde antiguo esta Sala viene declarando, por todas, las sentencias dictadas en apelación de 23 de junio de 1997 (recurso de apelación n.º 13058/1991 ), 27 de diciembre de 1995 (recurso de apelación n.º 5436/1991 ), y 25 de junio de 1996 (recurso de apelación n.º 8533/1991), entre otras muchas posteriores, que la memoria ha de contener justificación suficiente sobre las determinaciones fundamentales que establece, exteriorizando las razones por las que adopta las decisiones esenciales contenidas en el plan. Tal justificación es una exigencia en garantía de los intereses generales. En este sentido, la última sentencia citada declara que <<La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o (recurso de casación n.º 5617/2008) señalamos que "Esta Sala se ha pronunciado con reiteración acerca de la necesidad de motivación de los Planes de urbanismo. Así, en la STS de 5 de junio de 1995, Recurso de Apelación n.º 8619/1990 -reiterando lo dicho, entre otras, en las SSTS de 25 de abril , 9 de julio y 20 de diciembre de 1.991 , 13 de febrero , 18 de mayo y 15 de diciembre de 1.992 -, advertimos sobre el carácter trascendental de la motivación del Planeamiento, declarando que "la amplía discrecionalidad del Planeamiento, conjunto normativo emanado de la Administración, con la repercusión que ello puede comportar en la regulación del derecho de propiedad - artículos 33.2 de la Constitución- justifica la necesidad esencial de la motivación de las determinaciones del planeamiento..."; y, en la más reciente STS de 26 de febrero de 2010, RC n.º 282/2006 indicamos que "...el control de la discrecionalidad administrativa en el orden urbanístico,... impone que en el ejercicio de potestad discrecional, como presupuesto de legitimación, se han de explicar las razones que determinan la decisión. Y ésta justificación ha de hacerse con criterios de racionalidad expresados en la memoria. Sólo así podremos diferenciar la discrecionalidad de la pura arbitrariedad".
Así pues, nuestra jurisprudencia ha venido imponiendo ciertos límites a la facultad planificadora de la Administración, basados, principalmente, en la coherencia del planeamiento con la realidad existente y en la finalidad pública e interés social que lleva aparejada la labor planificadora.
SEXTO.- En segundo lugar, conviene recordar que la desviación de poder consiste en "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico", siendo características para su apreciación:
a) existencia de un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del interés público querido por el legislador;
b) que se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a derecho; y
c) que no puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable.
En definitiva, la principal característica de la desviación de poder consiste en que la Administración, a la hora de desarrollar la actividad planificadora, se aparta del interés público que ha de presidir dicha actuación.
SÉPTIMO.- A través de la Memoria, la Administración autora del Plan cumplirá una doble función, por un lado y desde el punto de vista del interés público, viene a asegurar que verdaderamente se va a hacer efectivo en la realidad el modelo territorial finalmente elegido. Por otro lado, y ya en el terreno de las garantías del ciudadano, porque a través de la Memoria, podrá conocer la motivación de las determinaciones del Plan y por tanto ejercitar con una base argumental sólida el derecho a la tutela judicial efectiva, consagrando en el art. 24.1 de nuestra C.E., para de este modo activar a su vez el control judicial de la Administración ( art. 106.1 C.E.) que demanda también el interés público.
En este sentido, por la Sala de instancia se señala de forma categórica, que "En la Memoria del Plan que se examina con suficiente extensión se trata de: El Objeto; la situación; del Medio físico; de su situación actual; de las condiciones con el entorno; de la medición del área; de la descripción de la ordenación propuesta; de la Justificación de la solución; de la justificación de las normas, relativas a dotaciones, usos, condiciones de edificación, accesibilidad, condiciones ambientales y patrimonio arqueológico del entorno" y tras exponer de forma literal las partes de la memoria del Plan que considera oportuno, concluye que "la ordenación que se propone, está suficientemente justificada y en absoluto puede calificarse de arbitraria o carente de justificación; podrá gustar más o menos, pero lo que se propone, no puede en base a motivaciones subjetivas, anularse por la Sala".
Francisco García Gómez de Mercado

Abogado


miércoles, 25 de enero de 2017

Ni mancha de aceite ni realidad de lo fáctico: el suelo urbano en sus justos límites



Comentamos hace poco una Sentencia del Tribunal Supremo que reconocía que una misma parcela catastral puede tener partes con clasificaciones urbanísticas distintas

Ahora el Tribunal Supremo, reiterando también pronunciamientos anteriores, niega que la condición de suelo urbano de una finca deba extenderse a las colindantes o incluso a partes colindantes de la misma propiedad como una mancha de aceite, pues la línea límite de propiedad no debe determinar necesariamente el límite de las clasificaciones urbanísticas (otra cosa es que se acomode relativamente para una más fácil gestión), y se niega también, en el caso, la aplicación de la doctrina de la fuerza normativa de lo fáctico, es decir, que el suelo urbano es un concepto reglado y por tanto la parcela tendrá esta condición si están presentes los elementos de urbanización necesarios para ello, porque en el caso estudiado no están presentes por más que se ubiquen en terrenos colindantes. Todo ello teniendo en cuenta la restricción de la discusión sobre hechos en vía casacional.

En esta línea, la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2016 (Rec. 3795/2015) expone lo que sigue:


CUARTO .- El segundo motivo se fundamenta en la infracción de la jurisprudencia por considerar la sentencia que no concurre la justificación de los requisitos del suelo urbano consolidado, citando al respecto el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) y el 12.3 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS08) ---en relación con las obras de conexión---, y, considerando ilógica la conclusión a la que llega la sentencia impugnada cuando declara que no se ha justificado la existencia de los servicios urbanísticos en la parcela concernida, por cuanto ha quedado acreditada la posibilidad de la misma de acceder ---mediante las obras de conexión--- a todos los servicios urbanísticos, en los términos exigidos por la legislación de referencia, citándose igualmente la STS 15 de marzo de 2011 (RC 1247/2007 ). Esto es, el planteamiento de la recurrente gira en torno al reconocimiento de los elementos legalmente exigidos para la consideración de la finca cuestionada como SUC, si bien la propia recurrente acepta las dificultades que conlleva la concurrencia del requisito del acceso rodado, por cuanto supedita la viabilidad de tal clasificación a la realización de las correspondientes obras de conexión. La valoración de la Sala de instancia, sin embargo, en clara en sus conclusiones: a) La finca no ha contado, con anterioridad, en el planeamiento de 1998, con la clasificación de SUC, es más, ni de suelo urbano. b) No existe justificación de la concurrencia de los servicios legalmente exigidos en el artículo 8 de la LRSV y 12.1 del TRLS08. c) La finca no se encuentra inmersa en la malla urbana. d) En concreto, no cuenta con acceso directo a la vía pública, no teniendo cabida dos vehículos; en relación con esta cuestión, la propuesta municipal partía de la necesidad de efectuar cesiones al objeto de posibilitar dicho tránsito con la construcción de una rotonda de acceso; cesiones, obviamente, incompatibles con la consideración de la finca como SUC. e) La única prueba concurrente ha sido la documental, aportada por la recurrente, si bien la sentencia considera que la misma se refiere a la otra finca colindante de la recurrente, más no a la cuestionada. f) Y, en relación con vinculación por parte de la Administración autonómica de la propuesta del Ayuntamiento a través de la aprobación provisional, la Sala de instancia señala que no concurre la vinculación pretendida respecto de esta propuesta, rechazando las alegaciones sobre la teoría de los actos propios y confianza legítima, y recordando que no concurre derecho subjetivo alguno en relación con el reconocimiento de la propuesta municipal. En nuestra STS de 25 de octubre de 2016 ( Sentencia 2289/2016, RC 2756/2015 ), hemos expuesto sobre esta relación entre la propuesta municipal, a través de la aprobación provisional, y la definitiva aprobación autonómica: "... se considera infringida la denominada doctrina jurisprudencial de la "mancha de aceite", ya que la sentencia impugnada basa su fundamentación en la consideración como colindante de la parcela objeto del litigio con otra que ---según la sentencia--- el Ayuntamiento considera Suelo Urbano Consolidado. El Ayuntamiento reconoce en el desarrollo del motivo que la parcela carece de alguno de los elementos esenciales para su consideración como urbana, si bien la somete a un régimen excepcional, pero niega que el citado elemento de la colindancia implique o suponga el tratamiento unitario que la sentencia reconoce. Es cierto que, en relación con la doctrina jurisprudencial que se cita, hemos reconocido que, ninguna duda existe sobre la posibilidad de distintas calificaciones urbanísticas en el ámbito de una misma parcela catastral, de conformidad con la misma esencia y naturaleza de la potestad de planeamiento, en el ámbito de la realidad física que se planifica. Como hemos expuesto, entre otras muchas, en las SSTS de 17 de julio de 2007 , 1 de febrero , 8 , 16 , 30 de noviembre y 21 de diciembre de 2011 , 26 de abril de 2012 , y 23 de diciembre de 2014 (RC 4146/2012) "La jurisprudencia de este Tribunal Supremo ha insistido en la idea de que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá (así, en sentencias de 1 de junio de 2000 o 14 de diciembre de 2001 ); también, en la de que el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas (así, en la última de las citadas o en la de 12 de noviembre de 1999); o, en fin, en la de que la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si la misma no se halla enclavada en la malla urbana ( sentencias, entre otras muchas, de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ); se trata así ---añaden estas sentencias--- de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables". E igualmente hemos expuesto, entre otras en la STS de 15 de marzo de 2012 (RC 2824/2009 ), que: "Merece atención especial la existencia o no de una unidad predial en los terrenos litigiosos aunque esta cuestión no constituye la ratio decidendi de la sentencia, pues, como acertadamente señala al final de su Fundamento de Derecho Cuarto, "(...) aun prescindiendo de esta cuestión [la unidad predial] lo decisivo para declarar urbana la parcela es que los servicios estén en la parcela y que la misma esté inserta en malla urbana". Tal unidad fue alegada por los recurrentes y constituía el soporte argumental básico en que apoyaba su pretensión pues, partiendo de esa única finca, reclamaba para los terrenos litigiosos la misma clasificación que para el resto de la finca, con frente a la Carretera de Chile y clasificados como urbanos consolidados e incluidos en la ámbito APR-08, y hemos visto que la Sala de instancia concluye que tal unidad no había sido acreditada y ese presupuesto, la parcela única, era el elemento clave para no aplicar la doctrina contenida en la sentencia 946/2001 , destacando la Sala que el perito judicial ponía de manifiesto en su informe que la alegada unidad predial no resultaba del Catastro, del que incorporaba copia del plano que reflejaba la existencia de varias parcelas. Debe destacarse que la acreditación de la unidad predial de los terrenos litigiosos, que ascienden a la superficie de 2.518,23 m2, no fue intentada por la parte recurrente ---que limitó su prueba a otros aspectos como son el cumplimiento de los requisitos de existencia de servicios e inserción en malla urbana---, y la conclusión a la que llega la Sala en este aspecto tampoco ha sido puesta en tela de juicio por la parte recurrente en casación. Pues bien, aun en el supuesto de haber acreditado que los terrenos litigiosos constituían una unidad predial con los terrenos colindantes clasificados como urbanos, de forma tal que una parte se hubiera clasificado como urbano y el resto como suelo urbanizable, el hecho de forman una sola parcela no es motivo por el cual, de forma indefectible, todo el suelo de la misma deba tener la misma clasificación y calificación urbanística, pues ese criterio implicaría que la planificación urbanística debe acomodarse a los límites o linderos de las parcelas, y tal criterio no es propio de la técnica urbanística en la que la zonificación del suelo en función de las previsiones de los diferentes usos lucrativos y dotaciones ---así como el señalamiento de tipologías edificatorias y viarios--- debe hacerse con criterios de racionalidad y de mejor calidad en la ordenación, con independencia de los confines de las parcelas afectadas. Esa es la razón por la que la delimitación de sectores atendiendo a los límites de propiedad ha sido prohibida expresamente en algunas legislaciones urbanísticas, precisamente porque la delimitación con ese único criterio puede impedir la racional ordenación de los terrenos (a título de mero ejemplo cabe citar los artículos 24.1.c) del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo , que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de Territorio y de la Actividad Urbanística en Castilla-La Mancha, y 54 de la Ley Urbanística Valenciana 16/2005, de 30 de diciembre). Por tanto no es inusual que una misma parcela con motivo de la ordenación urbanística contenga diferente una clasificación de suelo, cuyo examen de legalidad deberá efectuarse siguiendo los mecanismos alumbrados por la jurisprudencia para el control de la potestad de planificación urbanística, especialmente de la justificación y motivación en cuanto a la consecución del interés general al que debe tender toda la actuación administrativa (ex artículo 103.1 CE ) y que el ejercicio de esta potestad se efectúe bajo el imperio de la Ley y el Derecho, lo que incluye el derecho de los propietarios a la distribución equitativa de los beneficios y cargas del planeamiento". Partiendo de la anterior doctrina, y pretendiendo analizar la valoración probatoria de la Sala de instancia, debemos, también partir, de nuestra doctrina al respecto: "Tal pretensión, indirecta, fue respondida por la Sala de instancia en sentido desestimatorio, tras llevar a cabo una nueva valoración de la prueba en la que se destacan los siguientes elementos: a) La diferenciación de los conceptos de "finca" y de "parcela urbanística", entendiendo ---como alegaba la Junta de Galicia--- que en una finca, sobre todo si es de extensión "considerable", como la de autos, "sus diversas partes pueden tener características muy distintas desde el punto de vista de la urbanización y los servicios urbanístico". b) El examen de la realidad física de la finca ---que cuenta "con un fondo de 50 ó 60 metros"---, en la que la Sala de instancia distingue "dos partes muy diferentes: la este, contigua a la carretera AC-221, que dispone por ella de todos los servicios urbanísticos, y la norte, contigua a un camino estrecho a cuyo largo no discurre la red de saneamiento". c) Para aceptar tal conclusión la sentencia expone que la Sala examina "las fotografías unidas a los autos y los planos del PXOU", que, según se expresa, "ponen de manifiesto las claras diferencias entre una y otra parte de la finca". A tal efecto, tras el examen de tales elementos, la sentencia, por las razones que se expresan, considera que se ajusta a la normativa autonómica (artículo 12 de la LOUGA) la clasificación de parte de la finca como SUNC: -Que las edificaciones de la finca ---actual tanatorio--- son un conjunto situado a lo largo de la carretera. -Que están situadas a una cota más elevada que el resto de la finca. -Que, sin embargo, no existen edificaciones a lo largo del camino de Marces. -Que este camino es más estrecho que la carretera, sin que por él discurra red de saneamiento (aunque existe una arqueta de un ramal de saneamiento que allí termina y va hacia el norte). -Que según los planos del proyecto presentado ante el Ayuntamiento la finca tiene una profundidad de 80 metros desde la carretera y 60 desde el camino. -Que el camino no es el resultado de una acción urbanizadora en el que se hayan producido cesiones por partes de las fincas colindantes. -Que el PGOU contempla la transformación del mismo en una nueva vía de 10 metros de ancho, por la que discurriría la red de saneamiento, que concluiría en otra nueva vía de la misma anchura, lo cual califica de beneficioso para la propiedad. Pues bien, respecto de esta cuestión relativa a la valoración probatoria, es clara y constante nuestra doctrina. Así ---limitándonos a las citas de la más recientes--- en nuestras recientes SSTS de 18 de mayo (RC 1763/2015 ) y 14 de junio de 2016 ( Sentencia 1400/2016 , Recurso: 802/2015 ) hemos expuesto, una vez más, que "la jurisprudencia ha recordado una y otra vez ---como por ejemplo, entre otras muchas, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de febrero de 2012, recurso nº 6211/2008 ---, que la naturaleza de la casación tiene como finalidad corregir los errores en que haya podido incurrir el Tribunal a quo en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y encuentra uno de sus límites en la imposibilidad de someter a revisión la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, lo cual implica que cualquier alegación referida a una desacertada apreciación de la prueba debe partir de la premisa de que los medios probatorios aportados al proceso, su valoración, y la convicción resultante sobre los hechos relevantes para decidirlo incumben en exclusiva a la Sala sentenciadora, que no puede ser suplantada o sustituida en tal actividad por esta Sala de casación, pues el defecto en la valoración de la prueba no constituye motivo de casación en este orden contencioso-administrativo. En concreto ( Sentencias del Tribunal Supremo de 13 y 20 de marzo de 2012 ), hemos recordado unos principios, más que conocidos en el ámbito casacional y aplicados en multitud de sentencias: "a) Que es reiterada la doctrina de esta Sala, a la que se refiere, entre otras muchas la STS de 30 de octubre de 2007 , según la cual "la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en este cometido por el este Tribunal de casación". b) Que, como regla general ( STS de 3 de diciembre de 2001 ) "la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia". Y, como consecuencia de ello. c) Que no obstante dicha regla general, en muy limitados casos declarados por la jurisprudencia, y por el cauce procesal oportuno, pueden plantearse en casación ---para su revisión por el Tribunal ad quem --- supuestos como el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; o como la infracción de normas que deban ser observadas en la valoración de la prueba ---ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o a las reglas que disciplinan la carga de la prueba, o a la formulación de presunciones---; o, en fin, cuando se alegue que el resultado de dicha valoración es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad". Pues bien, estas excepciones, como tales, tienen carácter restrictivo, por lo que no basta su mera invocación para franquear su examen por el Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo del principio de que la valoración de la prueba queda excluida del análisis casacional, su posibilidad de su revisión únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala a quo se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar las razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido. Respecto de la forma de acometer la valoración de la prueba, también es consolidada la jurisprudencia que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar el valor que al Tribunal sentenciador le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "... la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo )". De conformidad de la anterior doctrina, este aspecto del motivo también debe de ser rechazado". Del examen de la anterior doctrina, para un caso muy similar al que nos ocupa, obvio es que, vistas la conclusiones alcanzada por la Sala de instancia, que antes hemos pormenorizado, no podemos acoger el motivo planteado, por cuanto no es cierto que el Tribunal de instancia contara prueba pericial alguna suficiente, ya que la aportada a las actuaciones es una prueba documental privada aportada por la recurrente, como la sentencia puso de manifiesto. Y para la Sala tal prueba fue insuficiente. QUINTO .- El tercer motivo se articula, asimismo, por la vía de la vulneración de la jurisprudencia, aunque igualmente cita los dos mismos artículos que en el motivo anterior: 8 de la LRSV y 12.3 del TRLS08, considerando infringido el denominado principio de "la fuerza normativa de lo fáctico ", por cuanto la realidad de la parcela acredita la concurrencia de los servicios urbanísticos (o la posibilidad de acceder a los mismos), insistiendo, en concreto, en la existencia del acceso rodado a la parcela concernida, así como de los demás servicios, por poder valerse de los elementos de que disponen las fincas colindantes el elemento. A ello, añade la recurrente que la finca se encuentra inserta en la malla urbana. Esto es, concluye, que la realidad física de la parcela responde a todos los requisitos exigidos sobre el carácter reglado del suelo urbano, citando al respecto las SSTS 27 noviembre 2009 y 17 de noviembre de 2003 , en relación a los accesos a los servicios urbanísticos y el principio de la fuerza normativa de lo fáctico. El planeamiento de este motivo es similar al anterior, y nuestra respuesta ha de ser la misma, por cuanto las conclusiones alcanzadas por la Sala en relación con la valoración probatoria sobre la concurrencia de los elementos precisos para la consideración de la finca cuestionada como SUC en modo alguno concurren en el supuesto de autos. En la STC 94/2014, de 12 de junio , el Tribunal Constitucional expuso, en relación con esta clase de suelo urbano: "3. Para poder llegar a una conclusión sobre la concurrencia del primero de los requisitos citados, esto es, sobre si el art. 14.2 LRSV se ha dictado en ejercicio legítimo de una competencial estatal, es necesario exponer su contenido. La Ley sobre régimen del suelo y valoraciones regula las obligaciones de los propietarios en función de las distintas clases de suelo. Parte, para la clasificación del suelo, de la realidad existente, a la que el Tribunal Supremo se ha referido y se refiere hoy como a "la fuerza de lo fáctico", distinguiendo prima facie entre el suelo que ya es ciudad o suelo urbano, y el suelo rural que no ha sido objeto de transformación. Y distingue, por vez primera, dos tipos dentro del suelo urbano: el suelo urbano consolidado y el suelo urbano no consolidado. El suelo urbano consolidado es el transformado o consolidado por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como es el caso de la mayoría de los cascos antiguos de las ciudades actuales. El suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad -consolidados por la edificación-, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. Además, la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano ( art. 28 LRSV ), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico -eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad- etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado. Fruto de esta distinción, entre suelos que ya son ciudad y los que aún no lo son, es el diferente alcance de los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones impone a los propietarios del suelo, más intensos en los suelos urbanizables que se van a incorporar a la ciudad, tras su transformación urbanística, menores, sin duda, cuando ya están incorporados a ella. Es por ello que los deberes de los propietarios de suelo urbano y urbanizable se enuncian en dos preceptos distintos: el art. 14 LRSV es el relativo al suelo urbano, el art. 18 LRSV establece los deberes de la propiedad en suelo urbanizable. Pero, aún dentro de los suelos urbanos, distingue entre los suelos urbanos consolidados ( art. 14.1 LRSV ) y los suelos urbanos no consolidados ( art. 14.2 LRSV ) en atención al diferente nivel de urbanización con que cuentan. Los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado consisten tanto en la (i) cesión de terrenos, (ii) como en la de costear o en su caso ejecutar la urbanización necesaria para dotar al suelo de todos los servicios urbanos. Desde la Ley del suelo de 1975, los propietarios de todo tipo de suelo debían ceder al municipio los suelos ya urbanizados en los que se ubican las denominadas dotaciones locales, esto es, las dotaciones que prestan servicio al barrio: el viario por cuyo subsuelo discurren las canalizaciones de los servicios, los suelos destinados a equipamientos locales tales como colegios, iglesias, zonas verdes, etc. A este tradicional deber, se refiere el apartado a) del art. 14.2 LRSV : "Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos". Por vez primera, la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones contempla como deber de los suelos urbanos no consolidados el deber de cesión del suelo de sistema general, que tiene origen en la Ley del suelo de 1975, aunque sólo para los suelos urbanizables. Esta Ley partió de la idea de la equidistribución: el planeamiento no podía causar situaciones desiguales para los propietarios de los suelos que se iban a incorporar a la ciudad. De esta forma, fuera cual fuera el aprovechamiento que el plan contemplase para cada uno de los sectores de suelo urbanizable, sus propietarios sólo podían incorporar a su patrimonio el 90 por 100 del aprovechamiento medio, esto es, de la media de los aprovechamientos de los sectores de suelo urbanizable. Aquellos sectores para los que el planeamiento había previsto, por necesidades del diseño urbano, un aprovechamiento urbanístico superior al medio, eran sectores excedentarios, correspondiendo al municipio, además del 10 por 100 del aprovechamiento medio, el excedente de aprovechamiento. Por el contrario, los propietarios de los sectores deficitarios debían recibir del Ayuntamiento la diferencia hasta el 90 por 100 del aprovechamiento medio, bien con aprovechamientos en sectores excedentarios o bien mediante su compensación económica. Pues bien, una de las finalidades a las que podía destinarse el excedente de aprovechamiento era la obtención de suelos de sistema general, esto es, los que eran necesarios para ubicar servicios que responden a las necesidades de todos los vecinos del municipio, finalidad para la que se creó la técnica de la inclusión y adscripción de sistemas generales. Los suelos necesarios para que el Ayuntamiento pudiera prestar los servicios que requiere la ciudad (vertedero, cementerio, estación de transportes, campus universitario, ferial, equipamiento deportivo o cultural, etc.) podían ser obtenidos por expropiación, o por su inclusión y adscripción a un sector excedentario de suelo urbanizable. En los dos últimos casos -inclusión y adscripción-, la compensación a los propietarios por la privación del suelo calificado de sistema general, se hacía efectiva mediante su incorporación a un sector de suelo urbanizable, obteniendo el 90 por 100 del aprovechamiento medio, al igual que el resto de los propietarios del sector. Por ello, la calificación como sistema general no modificaba por sí sola la clasificación del suelo en el que se encuentra el sistema general, de manera que los sistemas generales seguían manteniendo su clasificación como suelo no urbanizable - sistemas generales adscritos-, salvo que por su ubicación física y por estar destinados a incorporarse a la ciudad, quedasen incluidos en el sector del suelo urbanizable, en cuyo caso adquirían esta clasificación -es el caso de los grandes parques urbanos, etc..-. Sin embargo, teniendo en cuenta que la finalidad de la inclusión o adscripción de un sistema general a un sector de suelo urbanizable era ajena por completo a las necesidades del sector -cubiertas con las dotaciones locales-, y sólo tenía que ver con la compensación con aprovechamiento a los propietarios de los sistemas generales que el Ayuntamiento tenía que obtener para destinarlos al servicio general de municipio, su urbanización debía correr a cargo de la colectividad y no a cargo de los propietarios de los suelos a los que adscribían o en los que se incluían. Como se anticipó, el art. 14.2 LRSV extiende a los suelos urbanos no consolidados la posibilidad de obtener por cesión gratuita y obligatoria, los suelos de sistema general no necesarios para satisfacer las necesidades del ámbito, pero la limita a los que se incluyan en el suelo urbano no consolidado, esto es, aquellos que quedan comprendidos dentro del ámbito de suelo urbano no consolidado delimitado por el planeamiento ("ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión"). No contempla, sin embargo, la posibilidad de adscribir suelos de sistema general exteriores al ámbito, como sí lo hace para los suelos urbanizables el art. 18 LRSV , al establecer la obligación de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, "incluya o adscriba" al ámbito correspondiente. Las obligaciones de urbanización que impone la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones a los propietarios de suelo urbano no consolidado, son mayores que las del suelo urbano consolidado donde se limita a lo necesario para que los terrenos ya urbanizados alcancen la condición de solar ( art. 14.1 LRSV ). En el suelo urbano no consolidado de primera urbanización y en el suelo de reforma o renovación, el deber de costear y en su caso ejecutar la urbanización que consagra el art. 14.2 e) LRSV , comprende la completa urbanización del ámbito de suelo urbano no consolidado delimitado por el planeamiento, para el que se presume que, por hallarse dentro de la ciudad, los sistemas generales existentes ya están adecuadamente dimensionados. De ahí que art. 14.2 LRSV no contemple, por no ser necesaria, la obligación de realizar la conexión y refuerzo o ampliación de los sistemas generales ya existentes -vías de comunicación, depuración etc.- que, por el contrario, deben ser costeados por los propietarios de los terrenos urbanizables que se van a incorporar a ella. Es importante señalar que, en todo caso, la inclusión de suelos de sistema general no conlleva que los propietarios deban costear su urbanización. Tal y como ha afirmado de forma reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo, ni los propietarios de suelo urbanizable ( art. 18 LRSV ) ni los propietarios de suelo urbano no consolidado ( art. 14.2 LRSV ) deben costear la urbanización de los terrenos que, por servir a las necesidades del municipio en general, hayan sido incluidos o adscritos, en el primer caso, incluidos en el caso del suelo urbano no consolidado, para su obtención. La obligación de urbanizar contemplada en el 14.2 e) LRSV, sólo alcanza la urbanización interior del ámbito en lo que resulta necesario para dotarle de los servicios urbanos que éste requiere, pero no así los que requiere el municipio en general. Pues bien, la falta de adecuación, así como la insuficiencia, de los servicios que se predican de la finca de la recurrente, para adaptarse y soportar las construcciones y actuaciones urbanísticas previstas en el particular relativo a la clasificación de los mencionados terrenos, nos obliga a rechazar el motivo de casación planteado así como, a continuación, a confirmar la desestimación del recurso deducido por el recurrentes en la instancia; la clasificación, pues, de los terrenos de su propiedad, como Suelo Urbanizable Delimitado ha de continuar, al ser ella la clasificación correcta y no haberse acreditado ---como consta en la valoración realizada en la instancia--- la suficiencia y adecuación de los expresados servicios a las actuaciones urbanísticas previstas en el citado planeamiento. La valoración de la Sala de instancia, como hemos expuesto en el motivo anterior, al señalar que la finca de los recurrentes no cuenta con los servicios exigidos para su consideración jurídica como SUC, resulta de todo punto correcta. En consecuencia, en el supuesto de autos, a la vista de las circunstancias fácticas que conocemos puede afirmarse que nos hallamos ante una parcela aislada, urbanísticamente desestructurada y que solo a través de otra finca colindante de la recurrente linda con zona urbana, y sin que su integración en la malla urbana se produzca, en modo alguno, en un grado razonablemente suficiente como para entender que participa de sus características y forma parte de la misma. Con tal situación fáctica, obvio es que la finca del recurrente no puede ser considerada urbanísticamente como suelo urbano, y mucho menos, como suelo urbano consolidado. Por ello el recurrente llega a aceptar dichas deficiencias, así como su obligación de abonar los gastos derivados de las obras de conexión mediante la reforma del camino privado de acceso, pero no otras dotaciones. No se trata, pues, la necesaria de una actuación aislada en la que tan solo estuviera implicada la propiedad del recurrente, sino de una actuación urbanizadora global, integrada en el marco de una Unidad de Ejecución, y en la que no resulta posible desgajar o aislar las obras directamente relacionadas con la finca de la recurrente. La parcela, aislada ---a la que llega luz y agua---, no se encuentra consolidada por la edificación existente, pero que, sin duda, se va a ver beneficiada por las nuevas infraestructuras (viarias, y de otro tipo) que con la urbanización se materializan. El motivo, pues, decae. SEXTO .- Por último, en el cuarto motivo se denuncia la vulneración de la jurisprudencia sobre el principio de igualdad ---o de no discriminación--- dada la identidad de los servicios con fincas colindantes, citando al respecto la STS de 29 de marzo de 2009 (RC 2558/2009 ), estándose, en el de autos, ante un supuesto evidentísimo de desigualdad entre la parcela concernida y las adyacentes, las cuales, en idénticas condiciones, están clasificadas como suelo urbano consolidado. En nuestra reciente STS de 25 de octubre de 2016 ( Sentencia 2290/2016, Recurso: 2766/2015 ), hemos expuesto: "En el segundo motivo ---ya al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA --- se denuncia la infracción del principio de igualdad (14 CE) ---del que se dice que de forma intensa afecta a la potestad de planeamiento---, ya que, a supuestos de hecho iguales, deben aplicárseles consecuencias iguales, según la doctrina del Tribunal Constitucional, siendo preciso motivar las diferencias que se produzcan; la recurrente considera igualmente vulnerado el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (9.3 CE), y todo ello, porque la sentencia ---para avalar la clasificación y categorización como SUNC de una parte de la finca--- se centra exclusivamente en la existencia de un vial al norte de la finca, que le parece insuficiente para clasificar como SUC la totalidad de la finca destinada a tanatorio. Sin embargo ---y de aquí la vulneración de la igualdad--- dicho camino constituye el único acceso para otras fincas que dan al mismo y fueron clasificadas como SUC. Tampoco este motivo puede prosperar. En realidad se trata de un nuevo intento de revisión de la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, si bien ahora ---fundamentalmente--- desde la perspectiva de la vulneración del principio de igualdad en la aplicación de la ley y la interdicción de la arbitrariedad que se dice producida en dicha valoración. Sobradamente conocido es que ---por todas, STC 90/1989, de 11 de mayo --- "el artículo 14 de la Constitución Española prohíbe, por una parte, que se dé un tratamiento desigual tanto en las previsiones normativas, como en su aplicación concreta, por un poder público, a quienes se encuentren en situaciones esencialmente similares, y, por otra, que si se introducen elementos de diferenciación para justificar tratamientos distintos, esos elementos han de ser razonables y no constituir una excusa o pretexto para producir, de hecho, un tratamiento arbitrariamente desigual, y, por tanto, discriminatorio". La igualdad en la aplicación de la ley tiene un carácter formal y persigue que no se realicen pronunciamientos arbitrarios y que se interprete la ley de forma igual para todos; principio de igualdad en la aplicación de la ley que no sólo es exigible a los órganos jurisdiccionales (siempre que exista identidad de órgano jurisdiccional: STC 126/1988, de 24 junio ; 161/1989, de 16 de octubre ; 1/1990, de 15 de enero ), sino también a los administrativos, pues, también estos, al resolver, aplican la ley ( STC 49/1982, de 14 de julio , y STS 20 de noviembre de 1985 ). Pues bien, respecto de tal principio de igualdad en la aplicación de la ley, tanto la jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Constitucional han precisado perfectamente sus características y han establecido su delimitación, señalando al efecto que el mismo encierra y presta contenido a una prohibición o discriminación de tal manera que, ante situaciones iguales, deban darse tratamientos iguales, por lo que sólo podrá aducirse ese principio de igualdad como violado cuando, dándose los requisitos previos de una igualdad de situaciones entre los objetos afectados por la norma, se produce un tratamiento diferenciado de los mismos en virtud de una conducta arbitraria no justificada de los poderes públicos quedando "enmarcados con rigurosa precisión los perfiles dentro de los cuales ha de desenvolverse la acción promovida en defensa de ese derecho fundamental de igualdad, que ha de entenderse entre iguales, es decir, entre aquellos que tiene circunstancias de todo tipo iguales ..." ( STS 23 de junio de 1989 ). Pues, "[n]o toda disparidad de trato significa discriminación, sino que es necesario que la disparidad de soluciones sea ante situaciones absolutamente iguales" ( STS 15 de octubre de 1986 ). Esto es, que "[t]al principio ha de requerir ... una identidad absoluta de presupuestos fácticos ..." ( STS 28 de marzo de 1989 ). En consecuencia, que tal principio "requiere que exista un término de comparación adecuado, de forma que se haya producido un tratamiento desigual en supuestos absolutamente idénticos ya que es presupuesto esencial para proceder a un enjuiciamiento desde la perspectiva del artículo 14 de la Constitución Española , que las situaciones que quieran traerse a la comparación sean efectivamente equiparables y ello entraña la necesidad de un término de comparación ni arbitrario ni caprichoso ..." ( STS 6 de febrero de 1989 ). Esto es, que lo "que el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige no es tanto que la ley reciba siempre la misma interpretación a efectos de que dos sujetos a los que se aplique resulten siempre idénticamente afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios por incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pueda reconocerse como tal" ( STC 49/1985, de 28 de marzo y 1/1990, de 15 de enero ). Por ello, no podemos aceptar que la sentencia de instancia impugnada haya vulnerado tal principio de igualdad, ni tampoco el de interdicción de la arbitrariedad, pues, sin perjuicio de lo que luego podamos decir desde otras perspectivas, es obvio que aquí el conflicto se suscita en relación con el mencionado principio, sin que, como punto de partida, sólo se señala como término de comparación el de "las fincas situadas a su Norte ---del denominado, a su vez, vial del Norte--- han sido clasificadas como SUC por el planeamiento que la Sala considera legal, al declarar como SUNC una porción de la finca situada al sur del vial que cita la sentencia impugnada". Como sabemos, en el supuesto de autos, estamos en presencia de dos fincas diferentes, catastral y físicamente, y si bien es cierto que respecto de una se mantiene la categorización de SUC, por tener acceso directo a una vía pública, contar con los servicios y contener una edificación, ello, sin embargo, no ocurre en el supuesto de la finca aquí cuestionada y concernida, por cuanto tales servicios sólo se conseguirían a través de la otra finca colindante, carece de edificación alguna y su acceso se produce a través de un camino privado, que hemos considerado insuficiente. Por ello hemos señalado que difícilmente puede ser considerada como suelo urbano, y, en modo alguno, como SUC. Son esas mismas características las que hacen inviable la similitud de las mismas, por lo que, en modo alguno, podemos apreciar la vulneración del alegado principio de igualdad. El motivo, pues, también decae.
Francisco García Gómez de Mercado

Abogado