martes, 16 de junio de 2015

No hay subsanación ni por ejecución en las sentencias de nulidad de los planes urbanísticos





Es ya conocida la doctrina jurisprudencial sobre el carácter de nulidad de pleno Derecho de la anulación incluso por vicios formales de los reglamentos y por tanto de los planes urbanísticos, cuestión que ya hemos comentado antes.

Pues bien, incide nuevamente sobre el particular la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2015 (RC 1699/2013), ponente Excmo. Sr. SUAY RINCÓN.

Así, en su FJ 5º señala que "hemos de reiterar la vigencia de los planteamientos que tenemos consolidados. De tal manera que cumple indicar:


1) No ha lugar a apreciar la infracción de los preceptos denunciados ( artículos 66 y 67 LRJAP -PAC) por la vía del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional...) porque tales preceptos proyectan su virtualidad sobre los actos administrativos y no sobre las disposiciones de carácter general.
En efecto, no cabe en el caso de disposiciones de carácter general (como son los planes urbanísticos) sino su nulidad de pleno derecho, de apreciarse la existencia de alguna infracción del ordenamiento jurídico determinante de la invalidez de tales disposiciones ( artículo 62.2 LRJAP -PAC).
En otros términos, la categoría de la anulabilidad está legalmente prevista en el caso de los actos administrativos ( artículo 63 LRJAP -PAC) (también en el campo del Derecho privado, para los actos de aplicación), pero no así en el de las disposiciones de carácter general (como tampoco lo están en el caso del resto de las normas jurídicas). Muy antiguas son las resoluciones sobre las que el Ayuntamiento de Valencia pretende fundar sus alegaciones para deducir otra conclusión.
El criterio legal así establecido, por lo demás, no responde a un mero voluntarismo legal y, entre otras consideraciones, lo reclama la propia seguridad jurídica que podría llegar a padecer, si pudieran llegar a coexistir dos normas diferentes, como son dos planes, con disposiciones signo contradictorio -así, en nuestro caso, el plan de desarrollo y el plan que pretende ser desarrollado-, que es lo que sucedería de admitirse la categoría de la anulabilidad, porque los vicios determinantes de anulabilidad a la postre se sanan por el mero transcurso del tiempo.
2) Del mismo modo, tampoco cabe estimar el segundo de los motivos de casación esgrimido por la entidad mercantil recurrente al amparo del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional , porque no existe la contradicción entre el fallo y la fundamentación de la sentencia impugnada que pretende hacerse ver y que se denuncia, toda vez que la referencia en la parte dispositiva de la sentencia impugnada a la anulación de la disposición impugnada (el Plan Especial para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia: "acto que anulamos por ser contrario a derecho") no resulta incorrecta ni ha sido impropiamente utilizada.
Es una expresión que se emplea con carácter general, porque, de incurrirse en alguna infracción del ordenamiento jurídico, las disposiciones de carácter general -hasta aquí, lo mismo que sucede con los actos dictados en su aplicación- se anulan, esto es lo que a la postre dispone nuestra Ley jurisdiccional, cuando concreta el contenido de las sentencias estimatorias ( artículo 71.1 a) LRJCA ).
Sólo que, ya en el caso de los planes (y demás disposiciones de carácter general), tal anulación se produce por causa de su nulidad de pleno derecho, que es la única categoría de invalidez prevista legalmente y a la que por consiguiente han de reconducirse las infracciones cometidas en estos supuestos.
3) No está de más agregar a lo expuesto una consideración adicional, con vistas a salir al paso de una línea argumental que también es objeto de desarrollo en los motivos de casación cuya estimación hemos descartado.
Porque no les falta razón a los recurrentes, en efecto, cuando señalan que, en ocasiones, hemos venido a distinguir, en el caso de los planes urbanísticos, el acuerdo aprobatorio del plan respecto del instrumento de planeamiento en sí mismo considerado (por ejemplo, entre las más recientes, Sentencia de 31 de octubre de 2014 RC 1662/2012 ).
Ahora bien, lo hemos hecho a distintos efectos de los pretendidos, esto es, a los efectos de admitir limitadamente la viabilidad del ejercicio de algún recurso administrativo o, en su caso, la revisión de oficio promovida a instancia de un particular.
Pero no cabe extrapolar nuestras consideraciones más allá del ámbito al que se circunscriben y tratar de hacerlas valer para proyectar las consecuencias dimanantes de las supuestas infracciones formales en que ha podido incurrirse en el curso de la tramitación de un plan, exclusivamente, sobre el acto de aprobación del plan; dejando inmune y a salvo, de este modo, el propio plan de las infracciones cometidas.
En modo alguno hemos venido a llegar tan lejos sobre la base de la indicada diferenciación, porque, por su carácter sustancial, las infracciones de carácter formal en la tramitación de las disposiciones de carácter general dan lugar a su nulidad de pleno derecho: así, pues, lo mismo que en el caso de los reglamentos, en que la declaración de nulidad afecta tanto a la disposición reglamentaria en sí misma considerada como al acto por cuya virtud se aprueba dicha disposición, sucede con los planes urbanísticos, en tanto que poseen una naturaleza jurídica asimilada a la de las disposiciones de carácter general".

A lo anterior añade, en el FJ 6º, que "Desde distinta perspectiva, sobre la base de sendos Autos dictados por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 17 de diciembre de 2010 y 21 de marzo de 2011 en el curso del proceso de ejecución de la Sentencia de 17 de junio de 2009 a la que antes hicimos referencia (FD 4º), pretenden hacerse valer los restantes motivos de casación que aún quedarían por examinar ...
Los autos indicados vinieron a responder a la concreta cuestión a que quedaron emplazados en el curso del incidente sustanciado con motivo de la ejecución de nuestra Sentencia de 17 de junio de 2009 , a saber, si con la aportación del preceptivo informe de costas que había sido omitido en el planeamiento aprobado con anterioridad (Plan Especial de 23 de diciembre de 1999) podía entenderse cumplida dicha sentencia y tal cuestión vino a responderse afirmativamente. Como decimos, en efecto, suscitada la cuestión a la sazón ante la Sala de instancia, mediante las resoluciones antes indicadas (Autos de 17 de diciembre de 2010 y 21 de marzo de 2011 ), ésta tuvo por cumplida nuestra Sentencia de 17 de junio de 2009 .
Es así el caso que, emitido con fecha 14 de octubre de 2009 el requerido informe de costas, en sentido favorable además a la actuación urbanística proyectada, con fecha 21 de diciembre de 2009 vino a recibir su aprobación definitiva el nuevo Plan Especial para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, objeto ahora de impugnación en la instancia.
Sobre la base de los autos antes indicados, los recursos de casación plantean a este respecto un doble orden de cuestiones:
A) Al amparo del artículo 88.1 c) de nuestra Ley jurisdiccional , la entidad mercantil recurrente, concretamente, denuncia la producción de un vicio de incongruencia omisiva, toda vez que, pese a haberse suscitado la cuestión atinente a la incidencia de los Autos de de 17 de diciembre de 2010 y 21 de marzo de 2011 , la Sala sentenciadora no se pronuncia sobre ello.
Cabe considerar, sin embargo, que, si la Sala soslaya hacer mención explícita a las resoluciones antes indicadas, es porque nos les asigna virtualidad fuera del curso del proceso en que tuvieron lugar; y, de este modo, su alcance no puede sino limitarse, por tanto, a tener por cumplida la sentencia cuya ejecución se insta.
Al venir ahora la sentencia impugnada en casación a subrayar el característico efecto de la nulidad de pleno derecho de los planes cuando incurren en alguna infracción del ordenamiento jurídico, por tratarse de disposiciones de carácter general, con la consecuencias inherentes a dicha nulidad (la eficacia "ex nunc" de la propia declaración de nulidad y la consiguiente improcedencia de subsanar el defecto mediante la simple reposición del trámite observado), a la par que está afirmando que dicha doctrina despliega en el caso toda su plenitud, está también negando la procedencia de atender al argumento esgrimido de contrario; por lo que, en definitiva, se está propinando una respuesta siquiera implícita al indicado argumento, de manera que cabe así rechazar este motivo de casación (incongruencia omisiva) fundado sobre la letra c) del artículo 88.1 de nuestra Ley jurisdiccional .
B) Ya en cuanto al fondo, al amparo ahora del artículo 88.1 d) de nuestra Ley jurisdiccional, los distintos recursos (todos, en realidad, menos el de la Generalitat valenciana, como ya ha habido ocasión de resaltar) ponen también en cuestión la corrección jurídica del planteamiento acogido por la sentencia impugnada en este punto, con cita de diversos preceptos legales, y hasta constitucionales en algún caso ( artículos 18.2 LOPJ y 103.1 , 2 y 3 LJCA , en relación con el artículo 24.1 CE ). En la medida en que, a su parecer, los autos recaídos en el proceso de ejecución habrían quedado desprovistos de efectos, ya que la sentencia impugnada incurre en contradicciones con ellos, conculcando el obligado respeto y la intangibilidad de las decisiones adoptadas con anterioridad.
Pero es que la respuesta de la Sala sentenciadora no podía ni pudo ser distinta de la que fue, esto es, la de que la mera reposición del trámite omitido en el procedimiento no puede servir para entender, no ya cumplida la sentencia -que no es lo que se debate y que es lo que se limitan a resolver los autos indicados-, sino observados incluso los requisitos exigidos para la aprobación de un nuevo plan especial -que es lo que constituye el objeto propio de litigio en el supuesto de autos-.
Y no ha lugar a otra respuesta, como decimos, porque, como la propia sentencia impugnada se cuida de indicar en distintos pasajes (que antes dejamos consignados en nuestro FD 2º), se ha visto alterado el marco normativo que resulta de aplicación a la Administración en el ejercicio de su potestad de planeamiento urbanístico y, por consiguiente también, se han introducido en el indicado marco normativo nuevas exigencias legales.
Unas exigencias que ahora requieren ser atendidas y que en modo alguno pueden quedar soslayadas, sirviéndose al efecto del tenor de sendas resoluciones judiciales, que no tienen otra virtualidad que la de dejar constancia que se ha cumplido el trámite cuya realización se echó en falta cuando se enjuició el plan anterior y cuya omisión entonces determinó, justamente por eso, la anulación del plan.
Lejos están tales resoluciones, sin embargo, de servir a los efectos de acreditar lo que los recursos pretenden, esto es, que, con la mera evacuación ulterior de dicho informe, se han venido a observar las exigencias legales requeridas para la aprobación de un nuevo plan.
Porque, en tales casos, procede reconstruir el procedimiento al menos desde que el trámite preceptivo tuvo que evacuarse; pero, en todo caso, y más allá de ello, se hace preciso también, si las previsiones normativas aplicables al plan han sido alteradas, como sucede en el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, ajustar el procedimiento entero a tales previsiones.
En definitiva, pues, tratándose de infracciones formales y no de fondo las que determinaron la anulación del plan especial inicialmente aprobado, ningún reproche puede merecer la Administración por impulsar la aprobación de un nuevo planeamiento en lugar del anulado, como tampoco habría de merecerlo en su caso si impulsara la aprobación del instrumento de planeamiento procedente en lugar del que inadecuadamente hubiera pretendido impulsar en principio ( Sentencia de 8 de noviembre de 2012 RC 4561/2011 ).
Ahora bien, si la Administración se decanta por promover un nuevo plan en el sentido indicado, entonces, ha de adecuar inevitablemente el procedimiento a las nuevas exigencias legales que resultaran de aplicación.
Los autos recaídos en un proceso de ejecución declarando el cumplimiento de la sentencia por la evacuación del informe preceptivo omitido con anterioridad no extienden su virtualidad más allá del indicado proceso y, por consiguiente, no eximen de la observancia de las exigencias resultantes del ordenamiento jurídico como consecuencia de la nulidad de tales planes y de la necesidad de adecuarse a las previsiones normativas en vigor al tiempo que se impulsa la aprobación de un nuevo planeamiento".

En suma, dado que estamos ante un supuesto de nulidad de pleno Derecho, la adopción del acto omitido no subsana la nulidad y, además, dicha nulidad impone la aplicación de la normativa vigente.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado