martes, 21 de marzo de 2017

La información pública en el proyecto de expropiación


 


La exigencia de información pública en el procedimiento expropiatorio ha duda lugar a numerosos conflictos y múltiples sentencias. Es un requisito necesario y no puede darse por cumplido a través de una información pública del proyecto de infraestructuras cuando esta información no se refiere a las fincas afectadas sino las características generales del trazado. Eso sí, el momento de su realización no es determinante, y a tal efecto lo que no puede es exigirse que en la información pública previa del proyecto de infraestructuras necesariamente se concreten las fincas a expropiar, bastando que ello suceda en la información pública del proyecto expropiatorio.

Recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 2696/2015, Ponente Excma. Sra. Dña. Inés Huerta Garicano) nos ilustra así:  

SEGUNDO.- Resta por abordar el TERCERO, y último, MOTIVO, por infracción de los arts. 17, 18 y 19 LEF y la jurisprudencia que cita, pues la información pública del Proyecto ha de ser previa a su aprobación, circunstancia que no concurre, dado que ese trámite de información pública (BOE de 12 de noviembre de 2008) del expediente expropiatorio, se abrió estando ya aprobado el Proyecto Básico constructivo.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] Los recurrentes incurren en el error de considerar que la información pública a la que alude el art. 18 LEF se refiere al Proyecto constructivo causa de la incoación del/los expediente/s expropiatorio/s, en el seno del/los cual/es se expropian las fincas afectas a su ejecución, cuando la que contempla el precepto es la relativa al expediente expropiatorio y a la relación de bienes y derechos afectados.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] En este caso, como acredita el Sr. Abogado del Estado (documento nº 5 de los adjuntados a su contestación de la demanda), en el BOE de 12 de noviembre de 2008, se abrió el trámite de información pública -por 15 días para alegaciones- del expediente de expropiación incoado con motivo de la ejecución del "Corredor Norte-Noroeste de Alta Velocidad. Tramo Valladolid-Burgos, Subtramo: San Martín de Valvení nudo de Venta de Baños", con relación individualizada de bienes y derechos afectados, identificación de sus titulares y convocatoria, individualizada con fecha y hora, al levantamiento de las actas previas de ocupación, (en este caso 9 de diciembre de 2008), a las que concurrió la propiedad, alegando cuanto tuvo por conveniente.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No existe infracción procedimental de clase alguna, ni, desde luego, ningún tipo de indefensión que, además y en todo caso, no ha sido acreditada por el recurrente (a quien incumbe la carga procesal de concretarla y probarla), que se ha limitado a una alegación genérica de indefensión.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] No está de más recordar que, sobre cuestión similar a la aquí planteada, nos hemos pronunciado ya, entre otras, en sentencia de 21 de julio de 2014 (casación 6054/11), en la que se decía -en relación con procedimientos expropiatorios, tramitados por vía de urgencia, para la ejecución de infraestructuras en las que, conforme a la correspondiente Ley sectorial, la aprobación del proyecto implicaba la declaración de utilidad pública y necesidad de urgente ocupación de los bienes, a efectos de su expropiación-, que < STS, Sala Tercera, sección 6, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) dijimos que " el trámite de información pública del artículo 18 de la Ley de Expropiación en los supuestos de expropiación urgente cuando la obra o finalidad determinada ha sido objeto de un proyecto debidamente aprobado, no es necesario que tenga carácter previo, pues el artículo 52.1 de la Ley dispone que se entenderá implícita la necesidad de ocupación según el proyecto aprobado y los reformados posteriores, sin perjuicio, claro está, de la información pública previa a la aprobación del proyecto de obras que venga legalmente exigida "............................ dicho trámite no queda suplido por el trámite de información pública que prevén determinadas leyes sectoriales respecto del proyecto que se pretende ejecutar, como es el caso del art. 10.4 de la Ley de Carreteras , siendo necesario acudir al trámite de información pública previsto en el procedimiento expropiatorio. Y esta exigencia se produce, ..... cuando el trámite previsto en la ley sectorial se refiere a las características generales de la carretera proyectada, no a las concretas fincas que se deberán expropiar para su construcción; es decir, esos trámites versan sobre la oportunidad de la obra que justifica la expropiación, no sobre bienes determinados. De aquí que los afectados no puedan por esos trámites defender sus intereses de la misma manera que pueden hacerlo mediante el trámite de información pública del art. 18 LEF , que sí versa sobre la relación de bienes cuya ocupación se considera necesaria............ En definitiva, esta jurisprudencia se ha asentado sobre la base de brindar a los expropiados la oportunidad real de alegar sobre la necesidad de ocupar los bienes y derechos afectados por la expropiación, desterrando así cualquier indefensión material.
[siguiente] [Contextualizar]
[anterior] [siguiente] [Contextualizar] [anterior] No debe olvidarse finalmente que las garantías del procedimiento expropiatorio están estrechamente vinculadas con la finalidad que con ellas se persigue, y se ha descartado la nulidad de las actuaciones, aun cuando se aprecie una infracción del procedimiento, cuando dicha infracción no ha privado a los afectados de las posibilidades de defensa y alegación, tal y como se advierte claramente en las sentencias del TS, Sala Tercera, sección 6ª, de 14 de noviembre de 2000 (Recurso: 2939/1996 ) y la STS, sección 6 del 24 de noviembre de 2004 (Recurso: 6514/2000 ), así como del conjunto de la jurisprudencia existente sobre este punto>>.


Francisco García Gómez de Mercado
Abogado
 



miércoles, 15 de marzo de 2017

Modificaciones sustanciales o no sustanciales

La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2017 (RC 1125/2016) nos recuerda que "En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su  consideración genérica, sin particularizar el caso concreto. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000), expresamos:
"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996, en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".
Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004), en la que, en relación con el caso concreto, decíamos:
"En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".
También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:
"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".
Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002), en la que, se decía:
"... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones: a) La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva. b) La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano". A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".
En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002) decíamos:
"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial". Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio. A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca. Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública, en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".
Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala, sobre el expresado concepto, realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSJCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007) ---con remisión a su anterior STSJCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:
"Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: "Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido".
La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004), y añade:
"Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991). En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública. Razones que nos llevan, en consecuencia, a la estimación de este motivo primero lo que comporta la declaración de haber lugar a la casación, y a la estimación del recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad del acuerdo de aprobación definitiva impugnado, y, en fin, debiendo someterse a nuevo trámite de información pública".
Para la resolución de nuestro pleito, resulta relevante por su calificación de las modificaciones realizadas como sustanciales, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 25 de marzo de 2010, recurso de casación 1385/2006, ... donde refiere que: "Es clásica y tradicional la interpretación que la jurisprudencia de este Tribunal Supremo viene realizando del expresado concepto de "modificación substancial", señalando, por todas, la STS de 10 de marzo de 1992 que los expresados trámites de nueva información pública y audiencia "únicamente es exigitiva cuando las modificaciones a introducir en la aprobación provisional supongan un cambio sustancial en los criterios y soluciones inicialmente aprobados, sustancialidad que ha de entenderse en el sentido de que los cambios supongan una alteración del modelo de planeamiento elegido y aprobado inicialmente, al extremo de hacerlo distinto y no diferente en aspectos puntuales y accesorios, y a esto no llega el que una determinada superficie de suelo, clasificada inicialmente como suelo urbanizable, sea después objeto de clasificación como suelo no urbanizable, puesto que con ello el modelo de planeamiento permanece intangible; y por otra parte, en la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, al contrario que en lo que se refiere al suelo urbano, en que ha de partirse de la situación existente y que debe respetarse, goza el planificador de una potestad discrecional, dependiendo de su voluntad y del modelo territorial que desee obtener, señalar qué terrenos hayan de urbanizarse en el futuro y cuáles hayan de preservarse de toda urbanización, no cabiendo por ello combatir su criterio más que con la prueba de una desviación de poder o de una irracionalidad o arbitrariedad de la solución adoptada, extremos estos que no han sido acreditados por la recurrente ...".

Pues bien, la decisión adoptada por la sentencia de instancia en el marco de la anterior jurisprudencia, pues ni el incremento de suelo urbanizable que se cita, ni el aumento del suelo rural, ni las alteraciones en la delimitación y categorización del suelo urbano, de una parte, ni la introducción del denominado "Planeamiento incorporado" ---procedente del planeamiento anterior---, ni los cambios en la estrategia en el Estudio Económico Financiero, por otra, pueden tener, ni cuantitativa ni cualitativamente, entidad suficiente para elevar tales modificaciones a la categoría de sustanciales, bien los examinemos de forma individual, o colectiva. Lo más significativo es que de su examen no se detecta un cambio ni en las líneas y criterios básicos contenidos en el texto inicialmente aprobado del Plan General de Ordenación Urbana, ni, tampoco, de la estructura del mismo; y, desde una perspectiva estrictamente cuantitativa, el ámbito de tales modificaciones, en el contexto de todo el ámbito del Plan General de Ordenación Urbana, en modo alguno pueden ser expresivas de un cambio generalizado, sino, más bien puntual.
Esto es, no contamos con elementos para alterar la valoración probatoria y la interpretación jurídica realizada por la Sala de instancia, en el marco de la jurisprudencia que hemos reseñado".

Francisco García Gómez de Mercado
Abogado